念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权二审案

《最高人民法院公报》

2004年第11期

【裁判要旨】

根据城市规划法第二十一条的规定,编制分区规划城市的规划主管行政机关,依照法律和地方性法规的授权规划许可的建筑工程,虽然缩短了相邻人住宅的原日照时间,但符合国家和当地行政主管部门技术规范规定的最低日照标准,且不违反其他法律、法规规定的,应认定其许可行为合法。

【案情】

原告：江苏省扬州市念泗三村28幢楼居民35人(名单略)。

诉讼代表人：曹育新，江苏省扬州市司法局干部。

诉讼代表人：朱玉忠，江苏省扬州市开关厂职工。

被告：江苏省扬州市规划局。地址：江苏省扬州市文昌中路。

法定代表人：张杰，该局局长。

第三人：江苏省扬州市东方天宇置业有限公司。地址：江苏省扬州市扬子江北路。

法定代表人：禹振飞，该公司董事长。

2003年7月7日，被告江苏省扬州市规划局依照《中华人民共和国城市规划法》(以下简称城市规划法)第三十二条的规定，向第三人扬州市东方天宇置业有限公司(以下简称东方天宇公司)核发了扬规建字2003076号《建设工程规划许可证》，许可该公司在扬州市百合园小区内建设“九层(局部十层)、住宅10022．2平方米、阁楼753平方米、高度26．5米”的中心组团11―6号住宅楼。原告28幢楼曹育新等35名居民(以下简称28幢楼居民)认为该规划许可行为侵犯了他们的合法权益，遂向江苏省扬州市中级人民法院提起行政诉讼。

原告诉称：被告批准第三人在我们居住的楼前建设的11―6号高层住宅楼，与被告核发的扬规建字2003077号《建设工程规划许可证》许可第三人建设的11―4号、11―5号楼房形成一道屏障，破坏了瘦西湖景区的景观，不符合扬州市的城市规划，严重影响了我们的居住环境，侵犯了我们的合法权益，请求撤销被告颁发的2003076号《建设工程规划许可证》。

原告提交的主要证据有：

1．扬州市念泗三村政文大院业主管理委员会《证明》，用以证明原告的诉讼主体资格。

2．2003年1月10日《扬州日报》A4版“东方百合园”广告、2003年11月12日拍摄的扬州瘦西湖景区内照片6张、扬州市人民政府“瘦西湖”风光贺年片，用以证明被告批准建设的11―6号高层住宅楼将影响扬州瘦西湖景区的景观。

被告辩称：2003年5月6日，东方天宇公司持建设项目批准文件、建设用地证件等，申请核发东方百合园第十一组团二期工程的建设工程规划许可证。我局在履行提供规划设计条件、审查设计方案、审查施工图等程序后，于2003年7月7日分别核发了扬规建字2003076号、2003077号《建设工程规划许可证》，许可东方天宇公司建设三幢小高层住宅楼，该许可行为的主要证据和程序完全符合城市规划法和江苏省人大常委会颁布的《江苏省实施<城市规划法>办法》(以下简称江苏城市规划办法)。我局批准东方天宇公司建筑工程规划的具体行政行为，主要证据充分，符合法定程序，没有侵犯原告的相邻权。我局许可第三人建设的三幢小高层住宅楼与原告楼房的建筑间距，完全符合国家《城市居住区规划设计规范》以及《江苏省城市规划管理技术规定》的要求。其中，6号楼遮阳点高26．40米，减去1．20米高差，为25．20米。而现状6号楼与原告居住的28幢之间的距离为34．40米，日照间距达到1：1．365。4号楼不直接与28幢楼相邻，5号楼与28幢楼间距达62．7米。因此，原告认为我局的行政许可行为严重影响其居住环境，侵犯其合法权益，没有任何事实和法律依据。

被告提供的主要证据有：

1．《扬州市规划委员会第十四次会议纪要》(部分)；

2．《念泗二村地段控制性详细规划》；

3．2001年1月5日扬州市规划局《关于在东方百合园放置气球测试建筑高度的情况汇报》；

4．2001年1月15日扬州市规划局扬规用地设字(2001)006号《关于扩大东方百合园住宅小区规划范围及下达其建设用地规划设计条件的通知》；

5．《市规划委员会第十六次会议纪要》(部分)；

6．扬州市规划委员会专家组评审意见第十期《关于东方百合园住宅小区规划等项目设计方案专家评审会纪要》；

7．2002年8月30日扬州市国土资源局扬国土资(2002)地郊字12号《关于为东方天宇置业有限公司建商品房征地并供地的批复》；

8．2002年10月30日扬州市规划局《关于对“东方百合园”项目再次放置气球并测试建筑高度的情况汇报》；

9．2002年10月31日扬州市发展计划委员会扬计(2002)字第355号《关于东方百合园三期工程中心广场商品房开发建设计划的通知》；

10．2003年5月6日东方天宇公司《关于申请办理“东方百合园”中心高层规划建设许可证的报告》；

11．2003年7月2日扬州市测绘研究院《工程定位测量记录》两份；

12．2003年7月4日扬州市测绘研究院《东方百合园待建住宅楼与北侧原有住宅楼高差测量》、扬州市测绘研究院《关于瘦西湖局部、平山堂局部与东方百合园局部距离的计算说明》；

13．2003年7月7日《扬州市规划局建设工程定位通知书》、《扬州市规划局建设工程验线核准单》、扬州市规划局扬规建字2003076号《建设工程规划许可证》；

14．扬州市宏厦建筑设计院《6号楼情况说明》、《6号楼日照示意图》；

15．1999年11月16日江苏省人民政府苏政复[1999]128号《省政府关于扬州市城市总体规划的批复》；

16．《扬州市城市总体规划(1996―2010)文本》；

17．《蜀冈―瘦西湖风景名胜区总体规划》(部分)；

第三人述称：扬州市规划局许可我公司建设的三幢住宅楼不是一座封闭的整体建筑，而是各自独立的建筑，故“屏障”之说不能成立。这三幢楼与原告住宅楼之间组成的结构布局形式，在城市规划区内比比皆是。只要符合规划管理规范，就不存在影响居住环境，也不存在侵犯权益。“居住环境”、“合法权益”均为普通的概念，原告在诉状中并没有具体指明其“居住环境”、“合法权益”受到什么样的侵犯，要求撤销2003076号、2003077号《建设工程规划许可证》于法无据。

第三人提供的证据有：

1．东方天宇公司《关于对“东方百合园”中心小高层平面进行调整的报告》；

2．扬州市规划局规管设(2002)字第10号《规划设计方案审批通知书》；

3．扬州市发展计划委员会扬计(2002)字第339号《关于扬州东方百合园初步设计文件的批复》。

法庭质证中，原告28幢楼居民对被告扬州市规划局证据2的合法性和关联性提出异议，对被告其他证据没有从证据的真实性、合法性和关联性方面提出质证意见，而是对有关证据所证明的法律问题提出了不同的诉讼主张；第三人东方天宇公司没有对被告举出的证据提出异议。被告和第三人对原告的证据1没有提出异议，认为原告证据2与被告核发的《建设工程规划许可证》没有关联。第三人在诉讼中没有说明提供该证据的证明内容和证明目的，亦没有在庭审中将该证据举出并进行质证。

扬州市中级人民法院认定的案件事实如下：

2000年11月14日，扬州市规划委员会召开了第十四次会议，会议对东方天宇公司在东方百合园北侧，结合已批准的小区规划扩大用地范围，配套建设学校、农贸市场等设施的项目定点进行了审查。原则同意该项目定点，并同意按规划局初审意见，扩大用地范围东至扬子江北路、北至念泗河，统筹规划，分期实施。后扬州市规划局和扬州市城市规划设计院在此基础上编制并审查同意了《念泗二村地段控制性详细规划》。2000年12月25日，扬州市规划局会同扬州市开发办、扬州市政府机关事务管理局、景区办对东方百合园的建筑高度进行了放置气球测试。2001年1月12日，扬州市规划委员会召开第十六次会议，听取了对东方百合园工程项目小高层住宅建筑高度测试情况的汇报，原则同意规划局提出的“按已批准的小区详细规划实施，但小高层单体建筑的屋顶形式应借鉴传统手法适当调整”的审查意见，同时建议小高层单体设计要结合屋顶花园建设减少对景区景观的影响。2001年1月15日，扬州市规划局向第三人下达了扬规用地设字(2001)006号《关于扩大东方百合园住宅小区规划范围及下达其建设用地规划设计条件的通知》。2001年2月26日，扬州市规划局召开了关于东方百合园住宅小区规划等项目设计方案的专家评审会，形成了《关于东方百合园住宅小区规划等项目设计方案专家评审会纪要》。2002年10月26日，扬州市规划局会同园林局、文管会对东方百合园建筑高度再次进行了放置气球测试。

2003年5月6日，第三人东方天宇公司向被告扬州市规划局提出《关于申请办理“东方百合园”中心高层规划建设许可证的报告》，同时向扬州市规划局提供了2002年8月30日扬州市国土资源局扬国土资(2002)地郊字12号《关于为东方天宇置业有限公司建商品房征地并供地的批复》、2002年10月31日扬州市发展计划委员会扬计(2002)字第355号《关于东方百合园三期工程中心广场商品房开发建设计划的通知》和相关建筑设计图纸。2003年7月1日，东方天宇公司办理了东方百合园中心组团11―6号住宅楼的相关交费手续。2003年7月2日，扬州市测绘研究院对该建设工程项目进行了工程定位测量；2003年7月4日，扬州市测绘研究院对东方百合园待建住宅楼与北侧原有住宅楼的高差进行了测量并对瘦西湖局部、平山堂局部与东方百合园局部距离进行了测量计算。另外，扬州市宏厦建筑设计院对11―6号住宅楼的相关数据和该楼与北邻28幢楼之间的日照间距比作出了说明。2003年7月7日，扬州市规划局对11―6号住宅楼建设工程项目进行了定位和验线，并作出了《扬州市规划局建设工程定位通知书》、《扬州市规划局建设工程验线核准单》。同日，扬州市规划局向东方天宇公司核发了2003076号《建设工程规划许可证》。

扬州市中级人民法院就下列问题进行了审理和确认：

一、关于被诉具体行政行为是否侵犯原告的相邻权问题。

扬州市规划局在核发2003076号《建设工程规划许可证》时，通过审查建筑图纸、测算日照间距比、工程定位、核准验线等工作，较为充分地考虑了本案原告28幢楼居民的日照是否受到影响的问题。经测算，11―6号住宅楼与28幢楼的日照间距比为1：1．365，符合《江苏省城市规划管理技术规定》第3．1条中规定的应当满足1：1．2的最低限制，28幢楼居民在庭审中对被诉具体行政行为不影响其住宅楼日照一事也没有异议。11―6号住宅楼与2003077号《建设工程规划许可证》所许可建设的11―4号、11―5号住宅楼呈品字型布局，前后左右均有一定的间距，这种建筑方式不为建筑技术规范所禁止。28幢楼居民认为因11―4号、11―5号、11―6号三幢住宅楼形成170米的屏障而影响其住宅楼通风的观点，没有法律、法规或技术规范的支持。因此，28幢楼居民所诉通风相邻权受到被诉具体行政行为侵犯的理由不能成立；认为被诉具体行政行为影响了28幢楼原规划的实施，也没有事实和法律上的依据。

二、关于被诉具体行政行为是否合法的问题。

第一，被诉具体行政行为的程序是否合法。本案被诉具体行政行为，发生于东方百合园小区整体建设工程项目中的一个阶段。被告扬州市规划局在该小区整体建设项目批准程序中，已经按城市规划法第三十二条、江苏城市规划办法第二十六条、《扬州市城市规划管理办法》第四十条规定的程序，履行了提出建设工程规划设计条件和审查建设项目设计方案的程序，其中包括核发2003076号《建设工程规划许可证》应当履行的一部分程序，从而出现了提出建设工程规划设计条件和审查建设项目设计方案的时间早于东方天宇公司申请核发《建设工程规划许可证》的时间。这种程序上的时间次序倒置，是由于该建设项目的特殊性造成的，不能因此认为被诉具体行政行为违反了法律、法规和行政规范的规定。

第二，《念泗二村地段控制性详细规划》有无得到合法有效的批准。对于城市详细规划的审批，城市规划法第二十一条第八款和江苏城市规划办法第十二条第八款的规定是一致的，即“城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批”。本案中，被告扬州市规划局提供了《念泗二村地段控制性详细规划》和扬州市规划委员会第十四次、第十六次会议纪要，以说明《念泗二村地段控制性详细规划》已经得到了扬州市规划委员会第十六次会议批准，其批准的形式为会议纪要。同时，扬州市规划局还提供了《扬州市城市规划管理办法》以说明扬州市规划委员会的权限和职能。该办法第三条规定，扬州市规划委员会受市政府委托，负责对城市规划工作进行研究决策、组织实施和管理，组织相应的规划编制和规划审批工作，并负责协调、督促落实重要的规划事项。由此，扬州市政府在执行城市规划法和江苏省实施办法所规定的详细规划的审批程序时，授权规划委员会负责此项工作，这种做法本身并不为法律、法规所禁止。一个城市详细规划是否得到合法有效的批准，应通过一定的批准形式表现出来。本案中，有关详细规划的批准是以市长签发的市规划委员会会议纪要的形式出现的，尽管市规划委员会第十六次会议纪要中的“按已批准的小区详细规划实施”的表述在本案的当事人之间产生了不同的理解，但综合分析扬州市规划委员会第十四次会议纪要、《念泗二村地段控制性详细规划》、扬州市规划委员会第十六次会议纪要等证据的全部内容，可以得出该详细规划是经过扬州市规划委员会审查同意后，由市长签字批准的结论。至于这种会议纪要是不是一种通常所见的批准形式，由于法律、法规只规定城市详细规划应当由城市人民政府或规划行政主管部门审批，没有规定审批形式，故不能否定扬州市规划委员会会议纪要对批准详细规划发挥的实际作用，应当认定《念泗二村地段控制性详细规划》经过合法有效的批准。因此，28幢楼居民认为《念泗二村地段控制性详细规划》没有得到合法有效批准的诉讼主张，不能成立。

第三，关于被诉具体行政行为是否违反了《蜀冈―瘦西湖风景名胜区规划》。

在本案的审查中，没有发现被诉具体行政行为有违反《蜀冈―瘦西湖风景名胜区规划》的情形，故原告28幢楼居民认为在风景区可以看到拟建设的住宅楼就应认定其影响风景区规划的理由不能成立。

综上，被诉具体行政行为证据充分、程序合法、适用法律正确，被告扬州市规划局核发的2003076号《建设工程规划许可证》是合法的，所批准第三人东方天宇公司在东方百合园建设的中心组团11―6号住宅楼没有侵犯原告28幢楼居民的通风等相邻权。

据此，扬州市中级人民法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，于2003年12月10日判决：

驳回原告28幢楼居民要求撤销被告扬州市规划局2003年7月7日核发的扬规建字2003076号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。

宣判后，28幢楼居民不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。

28幢楼居民的上诉理由是：(1)居住环境应包括通风、采光、日照、噪音、滴水等许多因素，但并非所有因素都有明确的可实际操作的技术规范。扬州市规划局许可东方天宇公司规划建设的11―6号楼，虽然满足住宅日照系数技术规范的要求，考虑了建筑间距，但该幢楼与其许可东方天宇公司规划建设的11―4、11―5号楼形成长达170米的建筑屏障，势必导致前后通风不畅，使得28幢楼居民的居住环境质量下降。故原审判决仅以达到日照间距为由，而不考虑其他因素，认定被诉具体行政行为不构成对上诉人居住环境的影响，没有法律依据；(2)本案所涉地段在扬州市没有分区规划，根据法律规定，该地段的详细规划应由扬州市人民政府审批。原审判决认定扬州市规划委员会有权代表扬州市人民政府对《念泗二村地段控制性详细规划》进行审批，无法律依据。同时，扬州市规划委员会第十四次和第十六次会议纪要的内容均不能证明是对详细规划的审批，原审法院以分析的方法推论该详细规划已经批准，证据不足；(3)扬州市规划局行政行为的次序颠倒，程序违法；(4)扬州市规划局的许可行为破坏了风景区的自然人文景观，违反了《蜀岗―瘦西湖风景名胜区规划》。请求撤销一审判决，撤销2003076号《建设工程规划许可证》。

江苏省高级人民法院经审理认为：

本案中的当事人不是具体行政行为的直接相对人，而是因相邻权受到侵害而提起行政诉讼。起诉所基于的相邻权，属于民法范畴。根据《中华人民共和国民法通则》的规定，民事主体因建筑物相邻产生的日照、通风、采光、排水、通行等民事纠纷，应当通过民事诉讼的方式解决。但现实中，如果一方当事人实施的与其他当事人相邻权有关的行为是经行政机关批准、许可的，其他当事人就无法通过民事诉讼获得救济。为此，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条第一款第(二)项规定相邻权人有对行政主体作出的涉及相邻权的具体行政行为提起行政诉讼的原告主体资格，其目的是保护民事主体享有的相邻权不受侵害。本案28幢楼居民因认为扬州市规划局核发给东方天宇公司的2003076号《建设工程规划许可证》侵犯其日照、通风、采光等相邻权而提起行政诉讼。因此，这类行政诉讼的审查重点，应当是被诉具体行政行为许可建设的建筑项目是否符合有关建筑管理的技术规范，是否侵犯了原告的相邻权。

《江苏省城市规划管理技术规定》根据居住建筑日照标准和当地实际情况，确定南京、镇江、扬州(除宝应、高邮外)等地住宅楼的日照间距系数为1：1．2。2003076号《建设工程规划许可证》涉及的百合园小区11-6号住宅楼与28幢楼之间的日照间距比，经测算已达1：1．365，超过了国家和江苏省有关部门规定的日照间距最低标准，上诉人对此没有异议。因此，虽然扬州市规划局许可东方天宇公司建造的百合园小区11―6号住宅楼缩短了28幢楼的原日照时间，但不构成对28幢楼居民日照权的侵犯。此外，11―6号住宅楼与扬州市规划局另外许可建设的11―4、11―5号住宅楼，在布局上呈由南向北的倒品字形，各楼之间均有一定间距。按照国家标准《城市居住区规划设计规范》的要求和说明，各住宅楼间距的设定，以满足日照要求为基础，并综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等因素。因此，原审判决认定扬州市规划局的行政许可行为并不影响上诉人享有的法定日照、采光、通风等相邻权，是有事实和法律依据的。28幢楼居民认为上述三幢楼房形成170米的屏障，影响其通风、小区管线埋设等，因无事实和法律依据，故不予采信。原审判决驳回28幢楼居民的诉讼请求，并无不当。

本案中，上诉人28幢楼居民在一审是以东方天宇公司依被上诉人扬州市规划局批准建设的两幢高层住宅楼侵犯其相邻权为由，提出撤销2003076号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。故原审法院根据行政诉讼法的规定，对扬州市规划局核发的2003076号《建设工程规划许可证》的程序是否合法、所依据的《念泗二村地段详细规划》是否经过合法批准，以及是否违反《蜀岗―瘦西湖风景名胜区总体规划》，是否符合法律规定进行审查。查明东方天宇公司已按有关法律规定向扬州市规划局提交了建设申请、建设项目批准文件、建设用地证件、设计方案、施工图等材料，扬州市规划局在依法对上述材料进行审查的基础上，核发了2003076号《建设工程规划许可证》。由此认定扬州市规划局核发的2003076号《建设工程规划许可证》，符合有关法律规定，并未侵犯28幢楼居民的合法权益，并无不妥。

综上，江苏省高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，于2004年3月19日判决如下：驳回上诉，维持原判。