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博坦公司诉厦门海关行政处罚决定纠纷案

博坦公司诉厦门海关行政处罚决定纠纷案

《最高人民法院公报》

2006年第6期

【裁判要旨】

一、对海关监管货物的来源负有审查义务的仓储企业法人,明知他人走私货物.虽然一再向走私人表示拒绝为走私货物提供仓储服务,但事实上一直为走私货物提供仓储服务并不向海关报告,其行为违反《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》第六条第二款规定,构成共同走私。

二、行政机关为实施法律而根据法律制定的实施细则、条例等行政法规,在相关法律修改后,只要没有被法律、行政法规或者制定机关明令废止,并且不与修改后的法律相抵触,就仍然可以适用。

三、对知情不报并为走私人提供方便的人给予没收违法所得并处罚款的行政处罚.符合《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》第六条第二款的规定。被处罚人以其他文件的规定为例,要求从违法所得中扣除其投入的费用,理由不能成立。

【案情】

原告:福建省厦门博坦仓储有限公司。

法定代表人:陈和华,该公司董事长。

被告:中华人民共和国厦门海关。

法定代表人:周卓为,该海关关长。

原告厦门博坦仓储有限公司(以下简称博坦公司)因不服被告中华人民共和国厦门海关(以下简称厦门海关)对其作出的行政处罚决定,向福建省厦门市中级人民法院提起行政诉讼。

原告诉称:2004年10月27日,被告厦门海关以明知货物走私进口仍提供卸储服务为由,根据《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》(以下简称《海关行政处罚细则》)第六条第二款规定,对原告作出(2002)厦关查罚字第05-028号行政处罚决定(以下简称028号行政处罚决定),决定没收违法所得人民币44978766元(以下未特殊注明的金额均为人民币),并处罚款1000万元。首先,为这些油料的进口手续不全,原告曾致函厦门石油总公司,也向被告反映过,被告的工作人员曾为此进行过协调,同意放行这些油料,厦门石油总公司也表示由他们负责补办海关手续,责任由他们承担。其次,《海关行政处罚细则》是为1987年颁布施行的《中华人民共和国海关法》(以下简称海关法)而制定实施的。被告处理本案时,新海关法已经颁布实施,旧海关法及相关细则不再适用。被告适用旧的细则作出行政处罚决定,适用法律明显错误。再次,原告从这些业务中共获取营业收入5797142.97美元,折合人民币47985271元;扣除劳动者工资、仓储设备折旧提成以及其他必要支出26809123元,扣除给国家上缴的税款3006505元,原告的所得仅为18169643元。被告仅从营业收入中扣除税款,却把其他支出的经营费用都计算为违法所得,对“违法所得”的构成与数额认定错误。第四,被告既把扣除税款后的营业收入都作为违法所得没收,同时又处以1000万元的罚款,处罚显失公正。请求:一、撤销被告作出的028号行政处罚决定,限期被告重新作出具体行政行为,或者判决变更被告作出的行政处罚决定;二、判令被告负担本案诉讼费用。

原告博坦公司提交028号行政处罚决定、中华人民共和国海关总署(以下简称海关总署)的(2004)0037号行政复议决定书以及收件单,用以证明被诉的具体行政行为存在,以及博坦公司在法定期限内提起行政诉讼;提交博坦公司1997年度和1998年度审计报告、1997年度和1998年度纳税申报表、卸储64艘次货物支出费用一览表、收入计算说明,用以证明博坦公司营业收入总额中包括了经营费用支出及缴纳的税款。

被告辩称:一、关于厦门石油总公司进口油料不办理报关手续的问题,在开始时原告虽然向被告的工作人员反映过,被告的工作人员也曾口头答复可以先放行后补办手续,但也明确表示下不为例,以后的货要海关同意才可以卸储。二、原告是专门从事油料仓储的大型企业,有义务审查进口油料的合法来源。原告明知其卸载和仓储的油料均未在中国境内办理报关纳税手续,是走私进口货物,仍进行卸载和仓储,从中谋取利益。被告根据《海关行政处罚细则》第六条第二款的规定,决定对原告进行行政处罚,适用法律正确,处罚适当。三、2000年7月8日,第九届全国人大常委会第十六次会议通过的《关于修改<中华人民共和国海关法>的决定》,仅是对1987年海关法进行修改,并未废除该法。《海关行政处罚细则》虽然是根据1987年海关法制定的,但至被告处理本案时,尚未被制定机关宣布废止;只要其不与2000年海关法相抵触,就应当继续有效。四、知情不报并为走私人提供方便的行为是违法行为,违法行为不应受到法律保护。原告为实施违法行为,当然得投入一定成本,即原告所称的经营费用,但这种成本不应得到法律保护,只能根据咎由自取的原则令违法人自行负担。如果对行为人投入的违法成本也给予保护,无异于纵容行为人实施违法行为。因此,被告在扣除了原告上缴给国家的税款后,将原告的其他收入计算为违法所得予以没收,是正确的。原告要求从中扣除其投入的违法成本,没有法律依据,不应支持。被告作出的行政处罚决定是正确的,法院应当维持。

被告厦门海关提交以下证据:

1.企业法人营业执照,用以证明博坦公司具有经营油品仓储业务的资质;

2.博坦公司与厦门石油总公司的来往函电,用以证明博坦公司明知油料是未办理报关手续的走私进口货物仍卸载和仓储,且未向海关报告;

3.博坦公司与厦门石油总公司、厦门象屿新大地进出口公司签署的柴油仓储协议,用以证明博坦公司允许涉案油料在其油库中卸储并以此收取违法所得;

4.进口成品油卸储情况统计表,用以证明在博坦公司所属油库卸载、仓储走私油料的船舶、运载次数和运载数量;

5.海关核查进口油料的证明材料,用以证明自1997年3月至1998年6月,赫斯特拉号轮等64艘次船舶运载油料入境,未向海关办理报关纳税手续;

6.对陈燕新、林奇志、曾鸣、吴宇波等人的询问笔录,用以证明博坦公司允许走私油料在其油库卸载和仓储,知情不报的事实;

7.福建省高级人民法院(2000)闽刑终字第604号、613号刑事裁定书,用以证明涉案油料是走私货物;

8.博坦公司与厦门石油总公司的来往账单、相关收入计算证明,用以证明博坦公司因卸载和仓储走私油料共收取违法所得44978766元;

9.税收缴款书及清单,用以证明白1997年5月至1998年6月间,博坦公司共向国家上缴税款3006504.77元:

10.028号行政处罚决定书及送达笔录、海关总署(2004)0037号行政复议决定书、听证通知、听证会记录、行政处罚告知单,用以证明厦门海关的行政执法程序合法;

11.《海关行政处罚细则》第六条第二款,用以证明行政处罚行为的法律依据。

厦门市中级人民法院经审理查明:

1997年3月至1998年6月,赫斯特拉号轮等64艘次船舶将未在中国境内办理报关纳税手续的柴油1150156.9吨、毛豆油256569.64吨、毛菜籽油15568.344吨、棕油7171.22吨、精豆油30008.01吨、精棕油5633.231吨、大豆油15945.921吨走私入境后,在原告博坦公司所属的油库卸载、仓储,博坦公司因此收入5797142.97美元,折合人民币47985271元,期间向国家缴纳税款3006505元。据此,被告厦门海关于2004年10月27日作出028号行政处罚决定,决定没收博坦公司的违法所得44978766元,并处罚款1000万元。2005年2月4日,海关总署作出(2004)0037号行政复议决定书,决定驳回博坦公司的复议申请,维持厦门海关作出的028号行政处罚决定。

另查明:1997年3月,原告博坦公司致函厦门石油总公司.提出厦门石油总公司在博坦公司卸储的油料手续不全,不予装船,要求厦门石油总公司提供海关文件。3月25日,厦门海关工作人员吴宇波在协调此事时,口头表示货可以先放,但要求厦门石油总公司补办海关手续,且下不为例,以后的货要海关同意才可以卸储。3月25日、4月1日,厦门石油总公司给博坦公司回函,称海关手续由其办理,责任由其承担,要求博坦公司以后按照现行方式进行作业。

本案争议焦点是:1.将《海关行政处罚细则》第六条第二款作为028号行政处罚决定适用的法律依据是否正确?2.应当如何认定博坦公司的行为?3.本案违法所得数额认定是否恰当?

厦门市中级人民法院认为:

海关法是法律,《海关行政处罚细则》是行政法规。行政法规当然要服从法律,但不等于说法律修改了,根据修改前法律制定的行政法规就自然失效。法律无论是否修改,根据法律制定的行政法规中,凡是与修改前或者修改后法律相抵触的条文都是无效的,其他条文必须由法律、行政法规或者国务院的命令废止才会失去法律效力。2000年7月8日,第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修改了海关法。2004年9月19日,国务院公布《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》,其中第六十八条规定:“本实施条例自2004年11月1日起施行。1993年2月17日国务院批准修订、1993年4月1日海关总署发布的《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》同时废止。”028号行政处罚决定于《海关行政处罚细则》未被废止之前作出,以《海关行政处罚细则》第六条第二款作为法律依据,适用法律并无不当。

作为专门从事油料仓储的大型企业,对受海关监管的仓储油料进口来源是否合法,原告博坦公司负有审查的法定义务。事实上,博坦公司起初拒绝出货,说明其清楚自己的此项义务。但在此之后,博坦公司却长期卸载、仓储及放行没有合法来源的油料,也是本案事实。博坦公司的行为符合《海关行政处罚细则》第六条第二款规定的“知情不报并为走私人提供方便的”情形,被告厦门海关据此对该公司作出处罚决定,是正确的。海关个别工作人员对本案进行的协调,以及厦门石油总公司出具责任由其承担的回函,均不能免除博坦公司的法定义务,对其行为的违法性质没有影响。

原告博坦公司违法经营油料的总收入为47985271元,双方当事人对此均无异议。上述款项是博坦公司从事违法行为获取的,与违法行为有直接联系,是违法所得,被告厦门海关在扣除3006505元税款后,将余额以违法所得没收,并无不当。博坦公司主张从中扣除经营费用,没有法律依据。

据此,厦门市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第五十四条第(一)项规定,于2005年6月10日判决:

维持被告厦门海关于2004年10月27日作出的028号行政处罚决定。

案件受理费284903元,由原告博坦公司负担。

一审宣判后,博坦公司不服,向福建省高级人民法院提出上诉.理由是:1.上诉人在得知油料没有报关纳税手续后,曾拒绝放行,并且向作为监管部门的被上诉人报告过。其后由于被上诉人的工作人员进行协调,提出对厦门石油总公司进口的油料适用“简易程序”,上诉人才将这些货物放行。事实证明,对他人的走私情况,上诉人并不知情,更不是知情不报,而是每次放行货物都有被上诉人同意放行的明确指示,因此不具有《海关行政处罚细则》第六条第二款规定的情形;2.只有“与走私人通谋为走私人提供运输、保管、邮寄或者其他方便”的,才是修改后海关法第八十四条规定应当处罚的情形;而《海关行政处罚细则》第六条第二款规定,“知情不报并为走私人提供方便”的行为就要处罚。对比两个条文可以看出,《海关行政处罚细则》比修改后的海关法还严厉,与修改后的海关法相冲突,不能在本案适用;3.最高人民法院《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十七条第二款规定:“本解释所称‘违法所得数额’,是指获利数额。”国家工商行政管理局《关于投机倒把违法违章案件非法所得计算方法问题的通知》第一条规定:“在生产经营中,违反国家法律、法规、规章,构成投机倒把违法违章行为的,其非法所得的计算方法是:凡有进销价(包括批发价、零售价)的,以销价与进价之差作为非法所得;属于生产加工的,以生产加工的产品销价与成本价之差作为非法所得。”从上述司法解释与行政规章中可以看出,经营成本应当从违法所得中扣除。在海关总署政法司的一份复函中,也有同样意见。4.被上诉人认为上诉人负有审查货物合法来源的法定义务,认为经营成本不应从违法所得中扣除,但对这两个主张都没有提供相应法律依据,属于没有依法履行举证责任。请求撤销一审判决,撤销被上诉人作出的028号行政处罚决定。

被上诉人厦门海关辩称:1.本案事实证明,对海关监管规定,上诉人是清楚的;在此情况下,上诉人仍为无合法手续的进口油料提供仓储方便且未向海关报告,确实符合《海关行政处罚细则》第六条第二款的规定;2.修改后的《海关法》尽管没有提“知情不报并为走私人提供方便的”应当处罚,但规定进口货物自进境起到办结海关手续止,应当接受海关监管;经营海关监管货物仓储业务的企业,应当按照海关规定办理收存、交付手续;与走私人通谋为走私人提供运输、保管、邮寄或者其他方便,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,由海关没收违法所得,并处罚款。这一切说明,无论按《海关行政处罚细则》还是按修改后的海关法,上诉人的行为都是违法的。另外,《海关行政处罚细则》第六条第二款对知情不报并为走私人提供方便的人只规定了行政处罚,将其当作一般违法行为处理;而修改后的海关法使用“通谋”一词,把为走私人提供运输、保管、邮寄或者其他方便的行为当作走私共犯行为,对实施这些行为的人首先要考虑追究刑事责任,其次才考虑行政处罚。两者相比,当然是修改后的海关法规定更严厉。《海关行政处罚细则》既不与修改后的海关法抵触,在被诉行政处罚决定作出时也未废止,当然可以适用;3.《海关行政处罚细则》规定的违法所得,是指违法行为人因实施违法行为获得的全部收入,对此不应按合法经营计算利润的方法来确定,也不能用其他规定来解释《海关行政处罚细则》规定的违法所得;4.对上诉人审查货物合法来源的法定义务,以及对没收违法所得,被上诉人都向法庭提交了法律依据,已经履行了举证责任。二审应当驳回上诉,维持原判。

福建省高级人民法院经审理查明:1997年3月4日,被上诉人厦门海关的工作人员吴宇波曾就上诉人博坦公司所报厦门石油总公司进口油料没有报关纳税手续一事进行协调,形成一份“会议纪要”。该“会议纪要”由厦门海关作为证据向一审法院提交,但一审判决书漏列,并且将此次会议时间错认定为1997年3月25日,应当更正。对1997年3月至1998年6月期间,博坦公司所属油库属非保税油库,不能仓储保税油品;对厦门海关作出本案被诉行政处罚决定前履行了告知、听证义务,处罚程序合法等事实,双方当事人均无异议,应予确认。二审期间,博坦公司申请调取海关总署政策法规司的政法函[2003]58号函件。二审应此申请,向海关总署政策法规司进行查询。经查,海关总署政策法规司确实制作过政法函[2003]58号函,这是对国务院法制办工交商事司征询“违法所得”含义时制作的函复意见,从未作为海关总署的正式文件下发各地海关执行。除此以外,确认一审认定的其他事实属实。

二审争议焦点是:1.博坦公司的行为是否属于《海关行政处罚细则》第六条第二款规定的情形?2.《海关行政处罚细则》第六条第二款规定是否与修改后的海关法冲突?3.违法所得应否包括违法人为实施违法行为投入的经营费用?

福建省高级人民法院认为:

一、看上诉人博坦公司的行为是否属于《海关行政处罚细则》第六条第二款规定的情形,应当看其行为是否同时具备知情不报、为走私人提供方便这两个客观要件。

关于知情不报,包括知道后不报,也包括应当知道而以不知道为推托不报。判断是否构成应当知道,要根据行为人的知识程度、智力状况、工作能力和业务水平等因素,对行为人主观上是否认知某一事实进行推断。从一般意义上说,了解相关行业的法律规定,是每一个参与经济活动的市场主体开展经营活动时应有的能力和基本要求。1996年,博坦公司工作人员廖明德在回复香港PAKTANK亚太公司拿斯・博纶的法律咨询时,在传真件中明确表述了进口油料在非保税油库卸储前应依法履行报关纳税手续的法律规定,说明作为一家专门从事油料仓储业务的大型企业,博坦公司十分清楚我国海关的法律规定。在具体业务过程中,博坦公司也是按照这些法律规定进行操作。如对在“赫斯特拉”号油轮之前“佩拉”号油轮卸储的进口油料,博坦公司就曾因厦门石油总公司没有提供相应海关文件拒绝放行。其后对“赫斯特拉”号油轮卸储的进口油料,被上诉人厦门海关的工作人员在协调中,虽然提出适用“简易程序”先放行后补办手续的意见,但同时也要求厦门石油总公司在补办海关手续后,应当将申请书和海关批准文件的副本送达给博坦公司,作为博坦公司提供卸储服务的根据。对“赫斯特拉”号油轮随后进境卸储的油料,博坦公司又因海关手续问题再次拒绝放行,并在发往厦门石油总公司的传真件中重申厦门海关的上述协调意见,多次明确卸入其油库的进口油料应该是已交纳关税的物品,指出“从国外进来的油品将只有在厦门海关的书面批准获得之后才能放行装油”。这些事实证明,博坦公司有能力认识到厦门石油总公司不能出示海关批准手续,多次将进口油料卸储在其经营的油库中的行为是违法行为,厦门海关的协调意见没有对博坦公司产生误导或欺骗作用。然而,博坦公司只限于一再表示拒绝提供仓储服务,却又一直实际地为厦门石油总公司的走私进口油料提供仓储服务,并不向作为监管部门的厦门海关报告。博坦公司无视我国法律规定,长期为没有合法手续的进口油料提供仓储方便,放任他人违法行为的发生和发展,主观上存在过错,行为上同时具备了知情不报、为走私人提供方便的两个客观要件,触犯了《海关行政处罚实施细则》第六条第二款的规定。博坦公司上诉主张,其已将所知道的情况向监管部门作了通报,对涉案油料的每次卸储及放行都有厦门海关同意的明确指示,缺乏相应的证据,不予支持。

二、1987年颁布实施的原海关法,对走私犯罪行为的表现形式规定得不够仔细,特别是对走私共犯之间的责任如何承担未作规定,以至实际操作中产生不少问题。为了执行原海关法中关于法律责任的规定,根据该法第六十条的授权,国务院批准制定和修订了《海关行政处罚细则》,其中第六条第一款规定:“对两人或者两人以上共同所为的走私行为,应当区别情节及责任,分别给予处罚。”第二款规定:“知情不报并为走私人提供方便的,没收违法所得,可以并处违法所得两倍以下的罚款。”这一条不仅第一次提到共同走私,也是第一次将“知情不报并为走私人提供方便”的行为列为共同走私。1999年12月25日修正的《中华人民共和国刑法》(以下简称刑法)第一百五十六条规定:“与走私罪犯通谋,为其提供贷款、资金、账号、发票、证明,或者为其提供运输、保管、邮寄或者其他方便的,以走私罪的共犯论处。”为了与修正后的刑法一致,修改后的海关法第八十四条规定:“伪造、变造、买卖海关单证,与走私人通谋为走私人提供贷款、资金、账号、发票、证明、海关单证,与走私人通谋为走私人提供运输、保管、邮寄或者其他方便,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,由海关没收违法所得,并处罚款。”“通谋”一词,常见于刑事立法中对共犯关系的描述。既是“通谋”,前提必须是明知,而明知包括行为人知道或者应当知道。依照修改后的海关法第八十四条规定,如果行为人知道或者应当知道走私人正在从事走私活动,仍然为走私人提供运输、保管、邮寄或者其他方便,就构成“与走私人通谋”,此时首先考虑追究行为人的刑事责任,其次才考虑对不构成犯罪的给予行政处罚。两相比较,《海关行政处罚细则》第六条第二款的规定与修改后的海关法第八十四条规定不冲突,只是处罚程度没有修改后的海关法第八十四条严厉,可以对本案适用。

三、我国是社会主义法治国家,什么样的行为违法,对违法行为人给予何种处罚,都应当由相关法律、法规来规定,各法律、法规的具体规定之间不必然具有参照适用的效力。最高人民法院《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,是对人民法院审理非法出版物刑事案件中存在的法律适用问题进行解释,仅限于人民法院审理此类刑事案件时适用。国家工商行政管理局《关于投机倒把违法违章案件非法所得计算方法问题的通知》,亦仅限于工商行政管理机关处理投机倒把违法违章案件时适用。上述两个文件均与认定走私案件的违法所得无关。海关总署政法司的复函,既不是法律、法规和规章,也不是海关总署为具体应用法律、法规和规章作出的解释,仅是海关总署内设机构对相关法律问题表达的一种观点,依法不能作为行政案件的审判依据。况且对违法行为人投入的经营费用应否从违法所得中扣除,这三份文件也没有明确、统一的标准,不具有参考价值。《海关行政处罚细则》第六条第二款只规定对知情不报并为走私人提供方便的人要没收违法所得,没有规定还要将违法行为人投入的经营费用从违法所得中扣除。上诉人博坦公司认为审理本案应当参照前述三份文件,主张其投入的经营费用应当从违法所得中扣除,没有法律依据,理由不能成立。

综上,被上诉人厦门海关作出的028号行政处罚决定,符合法律规定,是正确的。一审认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,判决维持028号行政处罚决定,并无不当。上诉人博坦公司的上诉理由缺乏相应的事实根据和法律依据,不能成立。据此,福建省高级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第(一)项规定,于2005年10月14日判决如下:

驳回上诉,维持原判。

本案二审案件受理费284903元,由上诉人博坦公司负担。

本判决为终审判决。

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