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信息公开过程中个人隐私与社会公共利益的冲突与平衡

 

【裁判要点】

公开享受特定社会保障人员的部分个人信息,涉及到社会公众的知情权、监督权与上述人员一定范围个人隐私冲突和平衡的问题。对此,应当首先考虑上述人员信息的社会保障属性。尤其是在规范性文件对公示已有明确要求的情况下,不应简单以涉及个人隐私为由拒绝公开。

 

北京市第四中级人民法院

行 政 判 决 书

2015)四中行初字第271

原告张乃军,男,1968827日出生。

被告北京市顺义区人民政府,住所地北京市顺义区府前中街5号。

法定代表人卢映川,男,区长。

委托代理人徐夫金,男。

委托代理人夏日星,北京顺东律师事务所律师。

原告张乃军不服被告北京市顺义区人民政府(以下简称顺义区政府)行政复议决定一案,向本院提起行政诉讼。本院于201548日受理后,于2015413日向被告顺义区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于201563日公开开庭审理了本案。原告张乃军,被告顺义区政府的委托代理人徐夫金、夏日星到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

201541日,被告顺义区政府作出顺政复字(201510号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定),撤销北京市顺义区民政局(以下简称顺义区民政局)于2015120日作出的《政府信息答复告知书》(以下简称《答复告知书》)中,顺义区民政局对张乃军申请公开死亡超转人员名单的答复内容,并责令顺义区民政局在法定期限内对死亡超转人名单的政府信息公开申请重新作出答复。

被告顺义区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据:1.行政复议申请书,证明申请复议的内容;2.张乃军的身份证复印件,证明张乃军的身份情况;3.张乃军交纳的证据、4.行政复议申请收据、5.当事人送达地址确认书、6.行政复议接待室接待笔录、7.《行政复议延期通知书》、《行政复议答复通知书》及送达回证,证据3-7证明行政复议案件的程序及相关事实;8.顺义区民政局的组织机构代码证、法定代表身份证明书、授权委托书、被委托人身份证明,证明顺义区民政局的主体身份情况;9.顺义区民政局提交的行政复议答复书、10.顺义区民政局提交的证据材料、11.行政复议笔录,证据9-11证明行政复议程序中,顺义区民政局举证及案件事实情况;12.被诉复议决定及送达回证,证明案件复议的结果。另外提交《北京市信息公开规定》、《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)、《中华人民共和国村民委员会自治法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)、《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)作为法律依据。

原告张乃军诉称,20141127日,张乃军向顺义区民政局申请公开北京市顺义区马坡镇向阳村(以下简称向阳村)全体超转人员名单、死亡超转人员名单和超转人员资金使用情况的政府信息。原告张乃军认为上述信息属于被告顺义区政府及顺义区民政局应当主动公开的政府信息,现顺义区民政局认为其属于个人隐私而不予公开没有法律依据。虽然被诉复议决定部分支持了原告张乃军的行政复议请求事项,但认定张乃军申请公开的信息属于个人隐私是错误的。综上,请求法院依法撤销被诉复议决定。

原告张乃军于开庭审理前向本院提交了以下证据:1.顺义区民政局(2014)第4-答《政府信息涉及第三方告知书》、2.《答复告知书》,证据1、证据2证明顺义区民政局认定案涉信息属于个人隐私没有法律依据;3.行政复议申请书,证明张乃军在法定期限内提出行政复议申请;4.被诉复议决定,证明顺义区政府认定案涉信息属于个人隐私没有法律依据;5.向权利人征询意见表,证明向阳村办理超转的部分人员不知情,并非所有的超转人员不同意公开案涉政府信息;6.关于顺义区民政局政府信息公开事宜征求意见的公告,证明并非所有超转人员知道公告,且该公告违反规律;7.关于顺义区民政局政府信息公开事宜征求意见的统计结果、8.政府信息征求第三方意见书,证据7、证据8证明征求意见不符合法律规定;9.建设征地后农民转为居民发放生活补助费名册(向阳)、10.建设征地后农民转为居民发放生活补助费名册,证据9、证据10证明案涉信息不属于个人隐私。

被告顺义区政府辩称,顺义区民政局收到原告张乃军的政府信息公开申请后,发现其申请公开的”向阳村全体超转人员名单和死亡超转人员名单以及超转人员资金使用情况”涉及第三方个人隐私且涉及人员众多,顺义区民政局采取公告的方式征求第三方意见。统计结果显示第三方无人同意公开,在第三方不同意公开案涉信息且案件证据不足以证明不公开案涉信息可能对公共利益造成重大影响的情况下,作出了不予公开案涉信息的决定。其中,顺义区民政局在公告中针对已经死亡的超转人员进行意见征询有悖常理,同时对于是否制作或保存了死亡超转人员名单并未予以说明。综上,被告顺义区政府认为,针对顺义区民政局对申请公开的向阳村全体超转人员名单和所需资金情况两项内容,在法定期限内按照法定程序和方式作出政府信息答复告知书并无不当,但是针对已经死亡的超转人员进行意见征询是错误的。依据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定,决定撤销《答复告知书》中对于张乃军申请公开死亡超转人员名单的答复内容,并责令顺义区民政局重新作出答复。综上,被诉复议决定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求依法驳回张乃军的诉讼请求。

经庭审质证,原告张乃军对被告顺义区政府提交全部证据的真实性、合法性和关联性不持异议,但认为不能证明案涉信息为个人隐私。被告顺义区政府对原告张乃军提交的证据1、证据2的真实性、合法性和关联性不持异议,但不认可证明目的;对证据3的真实性、合法性、关联性和证明目的不持异议;对证据4的真实性、关联性认可,但不认可证明目的;认为证据5-11的真实性无法确认,对证明目的不认可。

经审查,本院认为原告张乃军提交的证据4及被告顺义区政府提交的证据12中被诉复议决定是本案被诉行为,不作为证据接纳;原告张乃军提交的证据9、证据10与本案的合法性审查没有直接关联性,本院不予采信。张乃军和顺义区政府提交的其他证据,形式上符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求,内容真实、合法,与本案具有关联性,可以作为认定本案相关事实的依据,本院予以采信。

根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述,本院认定如下事实:

20141127日,原告张乃军向顺义区民政局提出政府信息公开申请,请求公开向阳村全体超转人员名单、死亡超转人员名单和超转人员资金使用情况。顺义区民政局于2015120日作出《答复告知书》,认为其申请获取的信息属于个人隐私,不予公开。张乃军不服,于201522日向被告顺义区政府申请行政复议。被告顺义区政府受理后,经延期于201541日作出被诉复议决定,主要内容为:”本案中,申请人向被申请人申请政府信息公开,要求获取向阳村全体超转人员名单及死亡超转人员名单和超转人员所需资金情况。被申请人收到申请后,发现申请人申请公开的信息涉及第三方个人隐私,且涉及人员众多,被申请人采取公告的方式征求第三方意见,并根据征求意见结果作出政府信息答复告知书,且明确告知申请人不予公开上述两项信息的理由及法律依据。因此,针对申请人申请公开的向阳村全体超转人员名单和所需资金情况这两项内容,被申请人在法定期限内,按照法定程序和方式作出政府信息答复告知书并无不当。但被申请人在公告中针对申请人申请公开的死亡超转人员名单进行意见征询显然有悖常理,同时,对于是否制作或保存了死亡超转人员名单,被申请人在政府信息答复告知书中并未予以说明。因此,针对申请人此项公开申请,被申请人未依法履行政府信息公开说明理由义务,违反了《政府信息公开条例》第二十一条第(三)项的规定,属于适用法律错误。根据《行政复议法》)第二十八条第一款第(三)项的规定,本机关决定如下:撤销被申请人作出的政府信息答复告知书中对申请人申请公开死亡超转人员名单的答复内容,并责令被申请人在法定期限内对申请人提出的死亡超转人名单的政府信息公开申请重新作出答复。”张乃军仍不服,于同年48日向本院提起行政诉讼。

本院认为,根据《行政复议法》第三十一条的规定,行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。本案中,被告顺义区政府于201522日收到行政复议申请,经延期于同年41日作出被诉决定并于当日送达给原告张乃军,审理程序未违反上述法律规定。

本案争议的焦点问题是原告张乃军申请公开的向阳村全体超转人员名单、死亡超转人员名单和超转人员资金使用情况的信息是否属于个人隐私而依法免于公开。

《政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。《北京市建设征地补偿安置办法》(以下简称《征地补偿安置办法》)第四十五条规定,超转人员是指征地转为非农业户口且男年满60周岁、女年满50周岁及其以上的人员和经认定完全丧失劳动能力的人员。有关超转人员的待遇问题,当时有效的京政办发(200441号《关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见》第一条规定,凡因国家建设征地农民户转为居民户的原农村劳动力中年龄超过转工安置年限(男满60周岁,女满50周岁及其以上)人员,含无人赡养的孤寡老人以及法定劳动年龄范围内经有关部门鉴定完全丧失劳动能力且不能进入社会保险体系的病残人员,按照规定标准享受生活和医疗补助。因此,超转人员是对被征收土地农民,依据相关规定可以享受相应生活和医疗补助的一种社会保障措施。为了确保超转人员的公开和透明,《征地补偿安置办法》确立了超转人员的公示制度,该办法第二十条规定,农村集体经济组织或者村民委员会应当自征地公告之日起60日内确定应当转为非农业户口人员、转非劳动力、超转人员名单,向农村村民公示,并分别报区、县公安、劳动保障和民政部门。各有关部门应当依照职责办理相关手续。本案中,作为享受社会保障的超转人员,公开其享受此项社会保障所必备的个人信息,涉及到村集体经济组织成员的知情权、监督权与超转人员一定范围个人隐私冲突的问题。对此,应当首先考量到超转人员的社会保障属性,其在获得社会保障的同时即让渡了部分个人信息。因此,其相关信息的公开应当适用《政府信息公开条例》第十四条第四款”经权利人同意公开的涉及个人隐私的政府信息可以予以公开”的规定,既符合比例原则,又利于村集体组织成员的监督和超转人员制度的良性发展。综上,顺义区民政局认为超转人员名单,死亡超转人员名单和超转人员资金使用情况属于个人隐私不予公开,没有法律依据。被告顺义区政府在行政复议程序中对此未予查清,其作出被诉复议决定的主要证据不足。

被告顺义区政府作为行政复议机关,在受理行政复议申请后,应当围绕行政复议申请的请求内容,对被复议行为是否属于行政复议范围以及该行为是否合法、适当进行全面审查,并根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的有关规定作出相应的行政复议决定。本案中,原告张乃军请求顺义区民政局公开超转人员名单、死亡超转人员名单以及超转人员资金使用情况三项信息,因此被告顺义区政府应当就被复议行为的三项信息公开内容进行全面审查。现被诉复议决定仅撤销了《答复告知书》中有关死亡超转人员名单的答复内容,并责令顺义区民政局重新作出答复,但未就超转人员名单、超转人员资金使用情况的问题作出结论性意见,遗漏行政复议应当处理的事项,属于认定事实不清。

综上,被诉复议决定认定事实不清,主要证据不足,适用法律错误,本院依法应予纠正。原告张乃军请求撤销被诉复议决定的诉讼请求,本院应予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项的规定,判决如下:

一、撤销被告北京市顺义区人民政府二〇一五年四月一日作出的顺政复字(201510号行政复议决定书;

二、被告北京市顺义区人民政府自本判决生效之日起在法定期限内对原告张乃军的行政复议申请重新作出行政复议决定。

案件受理费50元,由被告北京市顺义区人民政府负担(自本判决生效之日起七日内缴纳)。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,预交上诉案件受理费50元,上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费,又不提出缓交申请的,按自动撤回上诉处理。

 

审 判 长 向绪武

审 判 员 张立鹏

审 判 员 张 岩

二〇一五年六月十七日

法官助理 程 娜

书 记 员 牛 然



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