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最高人民法院发布行政协议典型案例6:陈佐义诉湖南省株洲市渌口区人民政府单方撤销房屋征收补偿协议决定案

【基本案情】

2014721日,湖南省株洲县人民政府(后更名为株洲市渌口区人民政府,以下分别简称为株洲县政府、渌口区政府)发布《关于王家洲棚户区改造项目房屋征收决定的通告》,决定对株洲县渌口镇桔园居委会范围内房屋进行征收。陈佐义的案涉房屋位于征收范围内,房产证登记面积387.68平方米。2015917日,湖南省株洲县渌口镇人民政府(以下简称渌口镇政府)与陈佐义订立了《房屋征收补充协议》(以下简称《补充协议》),约定补偿陈佐义378,206元。同日,渌口镇政府与陈佐义订立了第一份《房屋征收遗漏补充协议》(以下简称《遗漏补充协议》),约定补偿陈佐义1,362,575元。同日,渌口镇政府又与陈佐义订立了第二份《遗漏补充协议》,约定补偿陈佐义362,575.5元。2015918日,渌口镇政府(甲方)与陈佐义(乙方)订立《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》(以下简称《补偿安置协议书》)。该协议载明:甲方应付乙方房屋征收补偿安置款1,522,717元,奖励费535,502元,合计2,058,219元。陈佐义根据《补充协议》、第一份《遗漏补充协议》及《补偿安置协议书》共计获得补偿款3,779,000元。第二份《遗漏补充协议》约定的362,575.5元并未支付。201753日,株洲县政府主要以渌口镇政府作为订立行政协议的主体不适格、涉案协议损害了公共利益为由,向渌口镇政府、陈佐义作出《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》(以下简称《撤销决定书》)。该决定载明:1.撤销渌口镇政府与陈佐义签订的两份《遗漏补充协议》和一份《补充协议》;2.责令株洲县住房和城乡规划建设局或受其委托组织依法重新与陈佐义签订房屋征收补偿相关协议,渌口镇政府应在其职权范围内全力协作。2017612日,株洲县房产管理局向陈佐义作出《关于拟责令陈佐义退还超范围征收补偿款的告知书》,责令陈佐义限期退还超范围征收补偿款1,740,781元。陈佐义不服,遂起诉请求撤销株洲县政府作出的前述《撤销决定书》。2019822日,湖南省株洲市中级人民法院作出的刑事裁定书认定:在王家洲储备地项目征拆过程中,渌口镇政府工作人员收受贿赂,擅自决定为陈佐义提高补偿标准,导致公共财产损失80万元。

【裁判结果】

湖南省株洲市中级人民法院一审认为,两份《遗漏补充协议》设定的补偿项目不符合客观事实,缺乏法律、法规、政策依据,存在重复、不当补偿,且损害了国家利益、社会公共利益,违反了行政法规的强制性规定,属于违法补偿。但株洲县政府作出的《撤销决定书》将两份《遗漏补充协议》及一份《补充协议》均予撤销,依据不足。遂判决:一、撤销株洲县政府作出的《撤销决定书》中第一点关于“撤销渌口镇政府于2015917日与陈佐义签订的一份《补充协议》的部分;二、驳回陈佐义其他诉讼请求。陈佐义不服一审判决,提出上诉。

湖南省高级人民法院二审认为,涉诉三份协议均由渌口镇政府与陈佐义所签,株洲县政府明知并同意由渌口镇政府负责征收工作,应视为对渌口镇政府的委托,由此产生的法律责任应由株洲县政府承担。株洲县政府本应依法征收,其委托渌口镇政府实施征收工作,属征收程序不规范,亦属未完全依法履职;现其又以渌口镇政府不具备订立征收补偿协议法定职权为由,主张协议无效并予撤销,有违诚信原则,亦不利于诚信政府、法治政府的建设。关于相关协议的效力问题。已有生效刑事裁定认定渌口镇政府工作人员收受贿赂,擅自决定为陈佐义提高补偿标准,导致公共财产损失80万元。故补偿协议中涉及80万元金额的部分依法无效,对该80万元应予以追回。但涉诉《撤销决定书》对案涉三份协议均予撤销依据不足,行政机关据此又责令陈佐义退还补偿款1,740,781元,同样依据不足。鉴于《撤销决定书》有责令与陈佐义重新签订征收补偿协议的内容,具体金额可在重新订立协议时考量,故对一审的判决结果可予维持。遂判决驳回上诉,维持一审判决。

【典型意义】

行政协议具有行政性与协议性特征,人民法院在审理行政协议案件时,应当同时兼顾两种属性,正确理解和妥善处理政府依法行政与诚信守约之间的关系。司法实践中,确有可能出现行政机关若严格按照行政协议约定履行义务,则违反相关法律规定的情形,即形式上可能出现依法行政与诚信守约之间相互冲突的情形。造成前述冲突的根本原因在于行政协议行为不符合法律规定。行政协议的订立、履行等均不能违反法律规定,这是“公序良俗”的基本要求,也是行政协议的根本属性,行政协议的各方当事人都应当合理预见并严格遵循。因此,在行政协议不违反法律规定的前提下,人民法院应当监督行政机关依约履行义务,实现依法行政与诚信守约的有机统一。行政机关以损害公共利益为由撤销行政协议的,人民法院应当要求行政机关提供相应证据,并综合各方因素予以审查,而不宜简单地以存在损害公共利益的可能为由否定协议的效力。本案中,在已有生效刑事裁定认定相关行政机关工作人员收受贿赂,擅自决定为被征收人提高补偿标准、通过订立征收补偿协议超额支付补偿款、导致公共财产损失后,人民法院应当依法认定征收补偿协议的相关内容违法而不具有法律效力。但株洲县政府先委托渌口镇政府订立征收补偿协议,后又以订立协议主体不适格为由主张协议无效,有违诚信原则,依法不予支持。

 

 

 

【一审裁判文书】

湖南省株洲市中级人民法院

行 政 判 决 书

2017)湘02行初519

原告陈佐义,男,19711126日出生于湖南省株洲县,汉族,住株洲县,

委托代理人刘仕荣,湖南法健律师事务所律师。

被告株洲县人民政府,住所地株洲县渌口镇学堂路县机关大院。

法定代表人刘克胤,县长。

委托代理人袁林松,系株洲市人民政府法制办工作人员,代理权限:一般代理。

委托代理人何向前,株洲县人民政府法律顾问,代理权限:一般代理。

原告陈佐义诉被告株洲县人民政府房屋征收补偿协议一案,向本院提起行政诉讼。本院于20171116日立案后,依法组成合议庭,于20171221日公开开庭进行了审理。原告陈佐义及其委托代理人刘仕荣,被告株洲县人民政府委托代理人袁林松、何向前到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告陈佐义诉讼请求:撤销被告株洲县人民政府作出的《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》(以下简称《撤销〈补充协议〉决定书》。事实和理由:2014721日,株洲县人民政府启动“王家洲棚户区改造项目”,拟将包括原告在内的2427栋国有土地上房屋全部征收拆迁。按照株洲县委、县政府的统一安排,由株洲县渌湘城市建设投资有限公司以总额5200万元大包干方式将征地拆迁事务全权委托株洲县渌口镇人民政府组织实施。株洲县渌口镇人民政府同样以总额54335574元大包干方式以与24户拆迁户签订了《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》(以下简称《补偿协议书》)和《房屋征收补充协议》及《房屋征收遗漏补充协议》(以下简称《补充协议》),原告共获得3799000元补偿款。原告的房屋已于2016728日予以了拆除。201753日,被告以“王家洲棚户区改造项目”拆迁补偿金额大大高于评估价格为由,作出《撤销〈补充协议〉决定书》,2017612日,株洲县房产管理局据此作出《关于拟责令陈佐义退还超范围征收补偿款的告知书》,责令原告退还依据两份补充协议取得的征收补偿款1740781元。原告与被告签订的《补偿协议书》及《补充协议》属于典型的行政协议,该行政协议合法有效,被告作为行政行为实施机关的上级人民政府单方撤销该行政协议缺乏事实和法律依据。且即使补充协议应予撤销,根据民事有关诉讼时效的规定,也应由渌口镇政府在补充协议签订后一年后行驶撤销请求权,被告作出撤销决定已经超过法定的行使撤销请求权的诉讼时效。

被告株洲县人民政府辩称:1、株洲县渌口镇人民政府无权作为房屋征收的行政主体与原告签订《补充协议》;2、《补充协议》设立的补偿项目、金额为重复性补偿,补偿内容明显缺乏依据,损害了社会公众利益,被告对此予以撤销,属于合法有效之行政行为。3、被告依据《湖南省行政执法条例》第三十二条关于“违反本条例第十一条规定的(行政执法必须以法律、法规、规章为依据),由本级人民政府或者上级人民政府主管部门责令改正,执法明显不当的,决定变更或者撤销”之规定,对涉案补充协议予以撤销,符合法律规定。

原告提供的证据:1、原告身份资料,拟证明原告主体资格;2、《撤销〈补充协议〉决定书》,拟证明被告作出被诉具体行政行为;3、房屋所有权证及土地使用权证,拟证明被征收的涉案房屋属于原告所有;4、株县政告【201413号《株洲县人民政府关于王家洲棚户区改造项目房屋征收决定的通告》、房屋征收评估委托书、评估报告等,拟证明对涉案房屋的征收程序合法;5、《王家洲储备地征地拆迁承包协议书》,拟证明株洲县渌湘城市建设投资有限公司委托株洲县渌口镇人民政府负责项目所需用地的拆迁工作,承包费用5200万元;6、《补偿协议书》,拟证明株洲县渌口镇人民政府以2058219元的总金额与原告签订了征收补偿安置协议;7、《补充协议》,拟证明株洲县渌口镇人民政府以1740781元与原告签订了房屋征收补充协议;8、补偿费用总表,拟证明王家洲棚户区改造项目共计花费补偿费用54335574元;9、《株洲县房产管理局关于拟责令陈佐义退还超范围征收补偿款的告知书》,拟证明株洲县房产管理局责令其退还补偿款1740781元。

被告提供的证据:1、《撤销〈补充协议〉决定书》,拟证明被告作出被诉行政行为;2、《补偿协议书》、《补充协议》、《房地产征收评估报告》、安置补偿明细表,拟证明原告依据《补偿协议书》已经获得足额补偿,补充协议征收人主体不适格,系重复补偿,缺乏事实和法律依据;3、株洲县征地工作协调管理办公室向株洲县人民政府提交的《报告》、《株洲县人民政府关于拟撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉告知书》、送达回证及邮寄单,拟证明被告作出被诉具体行政行为程序合法。

经庭审质证:被告对原告证据1234689无异议,对证据5真实性无异议,对证明目的有异议,并不能证明被告委托渌口镇政府实施拆迁行为,对证据7真实性无异议,对合法性有异议,《补充协议》为虚假合同。原告对被告证据1无异议,对证据2的《房地产征收评估报告》、《安置补偿明细表》有异议,并没有包括全部的补偿内容,其它无异议;对证据3,从未收到过《告知书》,《报告》也是虚假的,是为了完善程序作出的。

本院对上述证据认证如下:原告提交的证据12345689能够证明本案相关事实,予以采信,证据7的真实性予以采信,对证明目的部分不予采信,该协议约定的补偿项目部分不符合法律规定。被告提交的证据1予以采信,证据2真实性予以采信,证明目的部分予以采信,证据3中的《告知书》及邮寄单并不能证明送达给了原告,故不予采信,对证据3中的其余证据予以采信。

经审理查明:2014721日,株洲县人民政府发布《关于王家洲棚户区改造项目房屋征收决定的通告》(株县政告【201413号),决定对株洲县渌口镇桔园居委会范围内房屋进行征收。原告房屋座落于渌口镇××××组,土地使用证号株县国用(2007)第486号,房产证上记录面积387.68平方米,位于征收范围内。2014610日,株洲县征地工作协调管理办公室对陈佐义房屋的室内装修等级进行了评定,评定装修补偿价格为每平方米320元,补偿面积为387.68平方米,补偿金额共计124058元。2014814日,湖南新时代房地产评估咨询有限公司受株洲县征地工作协调管理办公室委托,对原告陈佐义被征收房屋和该房屋所占用范围内的土地使用权价值(房地合一的价值)作出评估认定,其中砖混结构建筑面积315.92平方米,评估单价3380元每平方米,评估价值10678210元;砖木结构建筑面积71.76平方米,评估单价3045元每平方米,评估价值218509元,共计1286319元。2014817日,湖南新时代房地产评估咨询有限公司对原告陈佐义的附属设施进行了评估,评估价值为86168元。2015917日,渌口镇人民政府与陈佐义签订了《房屋征收补充协议》,内容为:根据双方协商一次性补偿378206元整。同日,渌口镇人民政府与陈佐义签订了第一份《房屋征收遗漏补充协议》,内容为:经协商一致,补偿1362575元(7人一次性生产、生活补助费140000元、无违章建筑奖励资金30000元、现场处置经费220000元、386.76平方米隔潮层补偿19338元、租房补助15个月31500元、设施青苗一次性包干补偿130000元、遗漏征收165平方米补偿502425元、多年土地未分配问题补偿28000元、遗漏水泥路300米补偿180000元、遗漏护坡270平方米补偿81312元)。同日,渌口镇人民政府与陈佐义签订了第二份《房屋征收遗漏补充协议》,内容为:经协商一致,补偿362575.5元(7人一次性生产、生活补助费140000元、无违章建筑奖励资金30000元、现场处置经费20000元、386.76平方米隔潮层补偿19338元、租房补助15个月31500元、设施青苗一次性包干补偿30000元、遗漏征收27.5平方米补偿83737.5元、土地未分配问题补偿8000元)。2015918日,株洲县渌口镇人民政府(甲方)与陈佐义(乙方)签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。内容为:甲方应付乙方房屋征收补偿安置款1522717元(被征收房屋补偿金额1286319元、房屋装饰装修补偿费124058元、临时安置补助费19295元、搬迁补助费6877元、附属设施等搬迁、补助费86168元);奖励费535502元,合计2058219元。陈佐义根据《房屋征收补充协议》、第一份《房屋征收遗漏补充协议》及《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》共计获得补偿款3779000元,第二份《房屋征收遗漏补充协议》约定的362575.5元并未支付。2016715日,株洲县渌湘城市建设投资有限公司(甲方)与株洲县渌口镇人民政府(乙方)签订王家洲储备地征地拆迁承包协议书,株洲县征地工作协调管理办公室作为鉴证方。内容为:为确保实现王家洲储备地建设项目及时供地、按时开工建设的目标,甲方委托乙方负责项目所需用地的征地工作。乙方负责上述用地范围内土地上房屋拆迁工作,完成房屋拆迁、设施补偿等工作,按时交地给甲方使用,负责拆迁户的安置等。甲方将上述用地的国有土地房屋征收、集体房屋拆迁、设施补偿等补偿资金及工作经费,以总包干的方式承包给乙方。承包费用包括房屋补偿费用、工作经费等,总费用为5200万元(拆迁费用为4808.6311万元,解决历史遗留问题391.3689万元),承包费用由乙方包干使用,包干项目内超支甲方不再增补差额,结余归乙方调剂使用于该项目其他工作。至今,株洲县渌口镇人民政府已将涉案项目24户全部征收,共计支付补偿安置款54335574元。201753日,株洲县人民政府向渌口镇人民政府、陈佐义作出《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》,决定:1、撤销株洲县渌口镇人民政府于2015917日与陈佐义签订的两份《房屋征收遗漏补充协议》和一份《房屋征收补充协议》;2、责令株洲县住房和城乡规划建设局或受其委托组织依法重新与陈佐义签订房屋征收补偿相关协议,株洲县渌口镇人民政府应在其职权范围内全力协作。2017612日,株洲县房产管理局向陈佐义作出《关于拟责令陈佐义退还超范围征收补偿款的告知书》,决定:责令陈佐义限期退还超范围征收补偿款1740781元。

本院认为,本案系国有土地上房屋征收补偿协议案。争议焦点是被告株洲县人民政府作出的《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》是否合法。(一)株洲县渌口镇人民政府与原告陈佐义签订的两份《房屋征收遗漏补充协议》和一份《房屋征收补充协议》是否合法有效。行政协议兼具行政与合同的双重特征,对行政协议效力的判断应同时适用行政、民事法律规范的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合法无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会共同利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。”株洲县渌口镇人民政府与陈佐义于2015918日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》设定了被征收房屋补偿费、房屋装饰装修补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、附属设施等搬迁、补助费、奖励费共计六个补偿和奖励项目,已经包括了《国有土地上房屋征收与补偿条例》列明的所有补偿和奖励项目,补偿金额系根据评估机构的评估意见、现场调查、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等,按照就高不就低的原则计算得出,补偿、奖励项目和金额没有遗漏,原告陈佐义根据《补偿协议书》已获得了全部、充分、足额的补偿和奖励。株洲县渌口镇人民政府与陈佐义于2015917日签订的《征收补充协议》没有设定补偿项目,只设定一次性补偿378206元,可以视为渌口镇人民政府给予原告陈佐义的征收补助,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条有关补助的规定。株洲县渌口镇人民政府与陈佐义于2015917日签订的二份《房屋征收遗漏补充协议》设定的补偿项目:7人一次性生产、生活补助费,设施、青苗一次性包干补偿及多年土地未分配问题补偿等项目均系集体土地上房屋征收才有的补偿项目;无违章建筑奖励资金,现场处置经费补偿等项目不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿项目的有关规定;租房补助补偿项目已经在《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》和《征收补偿协议》里足额计算;遗漏征收、隔潮层、遗漏水泥路、遗漏护坡补偿等项目与房屋征收部门对原告陈佐义房屋主体和附属设施的实际结构和面积的现场调查情况明显不符,《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》已经对原告陈佐义房屋主体和附属设施的所有面积进行了调查、评估并进行了足额补偿,原告陈佐义亦对调查和评估情况并未提出过异议。故二份《房屋征收遗漏补充协议》设定的补偿项目不符合客观事实,缺乏法律、法规、政策依据,属于重复、不当、违法补偿,且损害了国家利益、社会公共利益,违反了行政法规的强制性规定,属于违法补偿。(二)被告株洲县人民政府是否有权撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的《房屋征收遗漏补充协议》和《房屋征收补充协议》。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定:“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权:“……(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”《湖南省行政执法条例》第十一条规定:“行政执法必须以法律、法规、规章为依据,并遵守下列规定:(一)符合法定期限;(二)依照法定程序;(三)证据确凿,事实清楚;(四)正确适用法律、法规、规章;(五)处理公正、适当。”第三十二条规定:“违反本条例第十一条规定的,由本级人民政府或者上级人民政府主管部门责令改正,执法明显不当的,决定变更或者撤销。”根据上述规定,被告株洲县人民政府作为上级领导机关,有权撤销渌口镇人民政府作出的明显不当或者违反法律、法规规定的行政行为或者行政协议。综上,被告株洲县人民政府作出的《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》部分无效,本院决定对涉案《决定书》中第一点关于“撤销株洲渌口镇人民政府于2015917日与陈佐义签订的一份《房屋征收补充协议》”的部分予以撤销,认定涉案《决定书》第一点中关于“撤销株洲渌口镇人民政府于2015917日与陈佐义签订的二份《房屋征收遗漏补充协议》”的部分符合法律、法规规定,合法有效。对原告陈佐义提出的关于“撤销被告株洲县人民政府作出的《撤销〈补充协议〉决定书》”的诉讼请求,本院部分予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定,判决如下:

一、撤销被告株洲县人民政府作出的《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》中第一点关于“撤销株洲渌口镇人民政府于2015917日与陈佐义签订的一份《房屋征收补充协议》”的部分。

二、驳回原告陈佐义其他诉讼请求。

三、案件受理费50元,由原告陈佐义负担25元,被告株洲县人民政府负担25元。

如不服本判决,可于判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖南省高级人民法院。

审判长 彭 华

审判员 吴晓斌

审判员 梁小平

二〇一八年二月十一日

法官助理 苏新柱

书记员 匡惠颖

 

【二审裁判文书】

湖南省高级人民法院

行 政 判 决 书

2018)湘行终310

上诉人(原审原告):陈佐义,男,19711116日出生,汉族,住株洲县。

委托代理人:刘仕荣,湖南法健律师事务所律师。

被上诉人(原审被告):株洲市渌口区人民政府,住所地株洲县渌口镇学堂路**

法定代表人:刘克胤,区长。

委托代理人:文薇,渌口区司法局副局长。

委托代理人:何向前,渌口区人民政府法律顾问。

上诉人陈佐义与被上诉人株洲市渌口区人民政府(原湖南省株洲县人民政府,以下分别简称渌口区政府、株洲县政府)房屋征收补偿协议一案,株洲市中级人民法院于2018211日作出(2017)湘02行初519号行政判决。陈佐义不服,向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理,于2018529日裁定中止本案审理,并于2019827日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。

原审判决认定:2014721日,株洲县政府发布《关于王家洲棚户区改造项目房屋征收决定的通告》(株县政告[2014]13号,以下简称《征收通告》),决定对株洲县渌口镇桔园居委会范围内房屋进行征收。陈佐义房屋坐落于渌口镇王家洲村西家坡组,土地使用证号株县国用(2007)第486号,房产证上记录面积387.68平方米,位于征收范围内。2014610日,株洲县征地工作协调管理办公室对陈佐义房屋的室内装修等级进行了评定,评定装修补偿价格为每平方米320元,补偿面积为387.68平方米,补偿金额共计124058元。2014814日,湖南新时代房地产评估咨询有限公司受株洲县征地工作协调管理办公室委托,对陈佐义被征收房屋和该房屋所占用范围内的土地使用权价值(房地合一的价值)作出评估认定,其中砖混结构建筑面积315.92平方米,评估单价3380元每平方米,评估价值10678210元;砖木结构建筑面积71.76平方米,评估单价3045元每平方米,评估价值218509元,共计1286319元。2014817日,湖南新时代房地产评估咨询有限公司对陈佐义的附属设施进行了评估,评估价值为86168元。2015917日,渌口镇人民政府(以下简称渌口镇政府)与陈佐义签订了《房屋征收补充协议》(以下简称《补充协议》),内容为:根据双方协商一次性补偿378206元整。同日,渌口镇政府与陈佐义签订了第一份《房屋征收遗漏补充协议》(以下简称《遗漏补充协议》),内容为:经协商一致,补偿1362575元(7人一次性生产、生活补助费140000元、无违章建筑奖励资金30000元、现场处置经费220000元、386.76平方米隔潮层补偿19338元、租房补助15个月31500元、设施青苗一次性包干补偿130000元、遗漏征收165平方米补偿502425元、多年土地未分配问题补偿28000元、遗漏水泥路300米补偿180000元、遗漏护坡270平方米补偿81312元)。同日,渌口镇政府与陈佐义签订了第二份《遗漏补充协议》,内容为:经协商一致,补偿362575.5元(7人一次性生产、生活补助费140000元、无违章建筑奖励资金30000元、现场处置经费20000元、386.76平方米隔潮层补偿19338元、租房补助15个月31500元、设施青苗一次性包干补偿30000元、遗漏征收27.5平方米补偿83737.5元、土地未分配问题补偿8000元)。2015918日,渌口镇政府(甲方)与陈佐义(乙方)签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》(以下简称《补偿安置协议书》)。内容为:甲方应付乙方房屋征收补偿安置款1522717元(被征收房屋补偿金额1286319元、房屋装饰装修补偿费124058元、临时安置补助费19295元、搬迁补助费6877元、附属设施等搬迁、补助费86168元);奖励费535502元,合计2058219元。陈佐义根据《补充协议》、第一份《遗漏补充协议》及《补偿安置协议书》共计获得补偿款3779000元,第二份《遗漏补充协议》约定的362575.5元并未支付。2016715日,株洲县渌湘城市建设投资有限公司(甲方)与渌口镇政府(乙方)签订王家洲储备地征地拆迁承包协议书,株洲县征地工作协调管理办公室作为鉴证方。内容为:为确保实现王家洲储备地建设项目及时供地、按时开工建设的目标,甲方委托乙方负责项目所需用地的征地工作。乙方负责上述用地范围内土地上房屋拆迁工作,完成房屋拆迁、设施补偿等工作,按时交地给甲方使用,负责拆迁户的安置等。甲方将上述用地的国有土地房屋征收、集体房屋拆迁、设施补偿等补偿资金及工作经费,以总包干的方式承包给乙方。承包费用包括房屋补偿费用、工作经费等,总费用为5200万元(拆迁费用为4808.6311万元,解决历史遗留问题391.3689万元),承包费用由乙方包干使用,包干项目内超支甲方不再增补差额,结余归乙方调剂使用于该项目其他工作。至今,株洲县渌口镇人民政府已将涉案项目24户全部征收,共计支付补偿安置款54335574元。201753日,株洲县政府向渌口镇政府、陈佐义作出《关于撤销株洲县渌口镇人民政府与陈佐义签订的〈房屋征收补充协议〉决定书》(以下简称《撤销决定书》),决定:1.撤销渌口镇政府于2015917日与陈佐义签订的两份《遗漏补充协议》和一份《补充协议》;2.责令株洲县住房和城乡规划建设局或受其委托组织依法重新与陈佐义签订房屋征收补偿相关协议,渌口镇政府应在其职权范围内全力协作。2017612日,株洲县房产管理局向陈佐义作出《关于拟责令陈佐义退还超范围征收补偿款的告知书》,决定:责令陈佐义限期退还超范围征收补偿款1740781元。陈佐义不服,于20171115日提起本案诉讼,请求:撤销株洲县政府作出的《撤销决定书》。

原审判决认为:本案系国有土地上房屋征收补偿协议案。争议焦点是株洲县政府作出的《撤销决定书》是否合法。(一)渌口镇政府与陈佐义签订的两份《遗漏补充协议》和一份《补充协议》是否合法有效。行政协议兼具行政与合同的双重特征,对行政协议效力的判断应同时适用行政、民事法律规范的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会共同利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定:作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。渌口镇政府与陈佐义于2015918日签订的《补偿安置协议书》设定了被征收房屋补偿费、房屋装饰装修补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、附属设施等搬迁、补助费、奖励费共计六个补偿和奖励项目,已经包括了《国有土地上房屋征收与补偿条例》列明的所有补偿和奖励项目,补偿金额系根据评估机构的评估意见、现场调查、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等,按照就高不就低的原则计算得出,补偿、奖励项目和金额没有遗漏,原告陈佐义根据《补偿协议书》已获得了全部、充分、足额的补偿和奖励。渌口镇政府与陈佐义于2015917日签订的《补充协议》没有设定补偿项目,只设定一次性补偿378206元,可以视为渌口镇政府给予陈佐义的征收补助,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条有关补助的规定。渌口镇政府与陈佐义于2015917日签订的二份《遗漏补充协议》设定的补偿项目:7人一次性生产、生活补助费,设施、青苗一次性包干补偿及多年土地未分配问题补偿等项目均系集体土地上房屋征收才有的补偿项目;无违章建筑奖励资金,现场处置经费补偿等项目不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿项目的有关规定;租房补助补偿项目已经在《补偿安置协议书》和《补偿协议》里足额计算;遗漏征收、隔潮层、遗漏水泥路、遗漏护坡补偿等项目与房屋征收部门对原告陈佐义房屋主体和附属设施的实际结构和面积的现场调查情况明显不符,《补偿安置协议书》已经对陈佐义房屋主体和附属设施的所有面积进行了调查、评估并进行了足额补偿,陈佐义亦对调查和评估情况并未提出过异议。故二份《遗漏补充协议》设定的补偿项目不符合客观事实,缺乏法律、法规、政策依据,属于重复、不当、违法补偿,且损害了国家利益、社会公共利益,违反了行政法规的强制性规定,属于违法补偿。(二)株洲县政府是否有权撤销渌口镇政府与陈佐义签订的《遗漏补充协议》和《补充协议》。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定:县级以上的地方各级人民政府行使下列职权:改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。《湖南省行政执法条例》第十一条规定:行政执法必须以法律、法规、规章为依据,并遵守下列规定:(一)符合法定期限;(二)依照法定程序;(三)证据确凿,事实清楚;(四)正确适用法律、法规、规章;(五)处理公正、适当。第三十二条规定:违反本条例第十一条规定的,由本级人民政府或者上级人民政府主管部门责令改正,执法明显不当的,决定变更或者撤销。根据上述规定,株洲县政府作为上级领导机关,有权撤销渌口镇政府作出的明显不当或者违反法律、法规规定的行政行为或者行政协议。综上,株洲县政府作出的《撤销决定书》部分无效,故对涉案《撤销决定书》中第一点关于“撤销株洲渌口镇人民政府于2015917日与陈佐义签订的一份《补充协议》”的部分予以撤销,认定涉案《撤销决定书》第一点中关于“撤销渌口镇政府于2015917日与陈佐义签订的二份《遗漏补充协议》”的部分符合法律、法规规定,合法有效。对陈佐义提出的关于“撤销株洲县政府作出的《撤销决定书》”的诉讼请求,部分予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定,判决:一、撤销株洲县政府作出的《撤销决定书》中第一点关于“撤销渌口镇政府于2015917日与陈佐义签订的一份《补充协议》”的部分。二、驳回陈佐义其他诉讼请求。

陈佐义不服原审判决,向本院提起上诉称:(一)渌口镇政府是受株洲县政府委托的合法的征收补偿协议签订主体。在2015715日,渌口镇政府作为乙方与株洲县渌湘城市建设投资有限公司作为甲方,株洲县征地工作协调管理办公室作为鉴证方签订的《王家洲储备地征地拆迁承包协议书》(以下简称《承包协议书》)中,有时任株洲县常务副县长的签名和株洲县政府法制办的盖章,足以证明株洲县政府对渌口镇政府进行了委托。(二)渌口镇政府的代理行为并未超过代理权限范围,且不存在损害公共利益的情况。其一,《承包协议书》中委托渌口镇政府以5200万元大包干完成所涉项目全部24栋房屋的拆迁工作,渌口镇政府最终以54335574元(因其他原因超支了2335574元,但包干项目范围内并未超支)的补偿总额完成了全部拆迁、安置任务;其二,陈佐义作为被拆迁人和渌口镇政府对于征收补偿事项只是商定最终赔偿金额,并没有固定具体的补偿项目,所有的补偿项目都是由政府制定。(三)渌口镇政府于2015917日和陈佐义签订的补偿金额为362575.5元的《遗漏补充协议》与双方于同日签订的补偿金额为1362575元的《遗漏补充协议》内容重复,金额为362575.5元的协议双方均未实际履行,且协议双方均同意不按该协议履行,故该份遗漏补充协议无须撤销。(四)渌口镇政府与2015917日与陈佐义签订的补偿金额为1362575元的《遗漏补充协议》无论在实体抑或是程式要件上均合法有效,株洲县政府作出对该份遗漏补充协议予以撤销的决定明显不当。(五)行政协议的效力确认权及撤销权应归属于人民法院,株洲县政府以“行政执法监督”为由径行行使撤销权缺乏法律依据。综上,原审判决片面强调行政协议的行政性,而完全忽略了行政协议的合意性特征,存在证据不足、适用法律错误、判处失当等严重错误。请求撤销原审判决第(二)(三)项判决内容;撤销株洲县政府作出的《撤销决定书》第(一)(二)项全部内容。

渌口区政府答辩称:(一)渌口镇政府作为签订行政协议的主体不适格。房屋征收与补偿工作的职权是法定的,渌口镇政府非涉案房屋征收人,无权以其名义与上诉人订立补充协议,故其与陈佐义设立的房屋补偿之补充协议,因主体不适格应归于无效。《承包协议书》不具备株洲县政府授权或委托渌口镇政府实施征收及补偿行政管理事务的任何法定形式、程序及实质要件。(二)陈佐义与渌口镇政府签订的涉案协议损害了公共利益。案涉协议的设立项目、金额为重复补偿,补偿内容明显缺乏依据,且损害了社会公共利益,破坏了房屋征收补偿的公共管理秩序。综上,渌口镇政府与陈佐义订立的补充协议,其订立主体不适格,协议内容缺乏事实和法律(政策)依据,且损害社会公共利益。株洲县政府依据《湖南省行政执法条例》第三十二条的规定,对案涉违法的补充协议决定予以撤销,符合法律的规定。《撤销决定》事实认定清楚,证据确实充分,法律适用正确,程序合法。请求驳回上诉,维持原判。

本院二审查明,陈佐义就涉诉房屋已获补偿3799000元。该事实有本院调查询问笔录、涉诉《补充协议》《补偿安置协议》和两份《遗漏补充协议》等证据予以佐证。本院对原审判决认定的其它事实予以确认。

本院另查明:(一)2016年,渌口镇政府作为乙方、株洲县渌湘城市建设投资有限公司作为甲方、株洲县征地工作协调管理办公室作为鉴证方签订的《承包协议书》载明:渌口镇政府负责做好案涉土地上房屋拆迁工作,完成房屋征拆、设施补偿等工作。在上述《承包协议书》中,株洲县人民政府法制办公室对该协议进行了审阅并盖章,时任株洲县常务副县长对该协议上手写呈报意见“拟同意此包干协议”进行了圈阅。(二)株洲市中级人民法院于2019822日作出的(2019)湘02刑终230号刑事裁定,认定如下事实:在王家洲储备地项目征拆过程中,陈远明擅自决定为拆迁户陈佐义提高补偿标准,导致公共财产损失80万元。上述事实,有《承包协议书》、刑事判决书、本院二审调查询问笔录等证据予以佐证。

本院认为:本案争议焦点是株洲县政府作出的涉诉《撤销决定书》是否合法。株洲县政府作出的涉诉《撤销决定书》,以“无效”为由,撤销了渌口镇政府与陈佐义签订的两份《遗漏补充协议》和一份《补充协议》。要判断涉诉行政行为的合法性,首先要审查被撤销的三份协议的合法性。

行政协议兼具行政与合同的双重特征,对行政协议效力的判断应同时适用行政、民事法律规范的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会共同利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。”

本案中,涉诉三份协议均由渌口镇政府与陈佐义所签。其一,关于协议签订主体。株洲县政府主张渌口镇政府作为签订行政协议的主体不适格。主要理由:1.房屋征收与补偿工作的职权是法定的,渌口镇政府非涉案房屋征收人,无权以其名义与陈佐义订立补充协议,故其与陈佐义签订的房屋征收补偿之补充协议,因主体不适格应归于无效;2.《承包协议书》不具备株洲县政府授权或委托渌口镇政府实施征收及补偿行政管理事项的任何法定形式、程序及实质要件。陈佐义则主张,渌口镇政府是受株洲县政府委托的合法的征收补偿协议签订主体。主要理由:渌口镇政府作为乙方与株洲县渌湘城市建设投资有限公司作为甲方,株洲县征地工作协调管理办公室作为鉴证方签订的《承包协议书》中,有时任株洲县常务副县长的签名和株洲县政府法制办的盖章,足以证明株洲县政府对渌口镇政府进行了委托。本院认为,根据已查明的事实,2016年,渌口镇政府作为乙方、株洲县渌湘城市建设投资有限公司作为甲方、株洲县征地工作协调管理办公室作为鉴证方签订的《承包协议书》载明:渌口镇政府负责做好案涉土地上房屋拆迁工作,完成房屋征拆、设施补偿等工作。株洲县人民政府法制办公室对该《承包协议书》进行了审阅并盖章,时任株洲县常务副县长对该《承包协议书》中手写呈报意见“拟同意此包干协议”进行了圈阅。可见,株洲县政府应明知并同意由渌口镇政府负责征收工作,应视为对渌口镇政府的委托,由此产生的法律责任应由株洲县政府承担。此外,针对涉诉房屋,渌口镇政府与陈佐义共签订了四份协议,株洲县政府以签订协议主体不适格为由,否定其中三份协议的效力,却认可其中一份协议的效力,依据不足。综上,株洲县政府本应依法征收,其委托渌口镇政府实施征收工作,属征收程序不规范,亦属未完全依法履职。现株洲县政府又以镇政府不具备法定签订征收补偿协议职权为由,主张协议无效并予撤销,有违诚信原则,亦不利于诚信政府、法治政府的建设。故,株洲县政府以签订协议主体不适格为由主张协议无效,依据不足,不予支持。其二,关于协议内容。渌口镇政府与陈佐义于2015918日签订的《补偿安置协议书》设定了被征收房屋补偿费、房屋装饰装修补偿费、临时安置补助费、搬迁补助费、附属设施等搬迁及补助费、奖励费共计六个补偿和奖励项目,包括了《国有土地上房屋征收与补偿条例》列明的补偿和奖励项目,陈佐义根据《补偿安置协议书》已获得补偿和奖励。渌口镇政府与陈佐义于2015917日签订的《补充协议》,没有设定补偿项目,只设定一次性补偿378206元,可以视为渌口镇政府给予陈佐义的征收补助,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条有关补助的规定。渌口镇政府与陈佐义于2015917日签订的两份《遗漏补充协议》设定的补偿项目,包含青苗一次性包干补偿、多年土地未分配补偿等集体土地上房屋征收才有的补偿项目,包含违法建筑奖励资金等不存在的项目,亦包含了租房补助补偿等重复计算的项目。故两份《遗漏补充协议》设定的部分补偿项目不符合客观事实,缺乏法律、法规、政策依据,属于重复、不当、违法补偿,损害了社会公共利益。株洲县政府对该部分予以撤销,符合法律规定。陈佐义主张无论是否重复补偿,都是行政机关原因所致,当时双方只是谈了总数,具体项目是由行政机关单方设定,当时镇政府即便超额支付也是因上级政府限期拆除的无奈之举;并主张在支付补偿款并拆了房屋后,再收回补偿款,依据不足,亦不诚信。对此,本院认为,行政机关可依法纠错,如确属超额补偿,依法应予追回。但有关行政机关在以后的工作中,应避免类似情况的发生。

此外,原审判决主文为:一、撤销株洲县政府作出的《撤销决定书》中第一点关于“撤销渌口镇政府于2015917日与陈佐义签订的一份《补充协议》”的部分;二、驳回陈佐义其他诉讼请求。这意味着原审判决肯定了《补充协议》的效力,亦肯定了株洲县政府涉诉《撤销决定书》关于“撤销渌口镇政府于2015917日与陈佐义签订的两份《遗漏补充协议》”和“责令株洲县住房和城乡规划建设局或受其委托组织依法重新与陈佐义签订房屋征收补偿相关协议,渌口镇政府应在其职权范围内全力协作”的效力。对此,已有生效刑事判决认定陈远明擅自决定为拆迁户陈佐义提高补偿标准,导致公共财产损失80万元。这表明,陈佐义获得超额补偿款80万元。原审判决支持株洲县政府“撤销两份《遗漏补充协议》并重新签订补偿协议”的内容,符合法律规定。故对原审判决主文,可予维持。相关行政机关在重新签订房屋征收补偿相关协议时,应充分考虑案涉生效刑事判决认定的事实及本案征收补偿款经费包干等实际情况,依法签订相关补偿协议或要求陈佐义退还超额补偿款。

综上,陈佐义的上诉理由部分成立,对该部分理由依法予以支持。原审判决部分理由不当,但判决主文可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由株洲市渌口区人民政府承担。

本判决为终审判决。

审判长  周婷婷

审判员  余旭东

审判员  向黎丽

二〇一九年八月二十九日

法官助理  邹志斌

书记员  刘海涛

 



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