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最高法院判例:行政机关在招商引资中不应违法对企业作出承诺

【裁判要旨】

1.非法占地行为的认定及其法律责任

修改前的《土地管理法》第四十三条第一款规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第七十六条第一款规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。据此,当事人未办理土地审批手续,未取得案涉土地使用权,在案涉土地上开工建设,构成非法占地;行政机关在责令其停止非法占地未果后作出行政处罚决定,责令其退还违法占用的案涉土地,没收地上建筑物,并处以罚款,符合法律规定。

2.行政机关在招商引资中不应违法对企业作出承诺

国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》(国发〔2014〕21号)规定:“各级人民政府首先要加强自身诚信建设,以政府的诚信施政,带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。”行政机关应当诚信施政,遵循信赖保护原则,保护公民、法人或者其他组织对行政行为正当合理的信赖利益。如果,当事人的非法占地行为是在行政机关的支持和要求下进行的,相应的投入是基于对政府行为的合理信赖而产生。当事人因非法占地行为被处罚而遭受的损失,行政机关应当根据其过错等因素承担适当比例,应对当事人的合理实际投入给予适当补偿,当事人也可另行申请行政机关进行补偿。行政机关在招商引资中不应违法对企业作出承诺,应严格遵守法律规定,在法治化的前提下营造良好的营商环境,推动地方经济发展。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申9071号

再审申请人(一审原告、二审被上诉人)东方天涯驿站旅游开发有限公司。住所地:海南省东方市大田镇三月三广场美**。

法定代表人吴思浩,执行董事。

委托诉讼代理人程凡卿,上海申恒律师事务所律师。

委托诉讼代理人张晨希,海南昌宇律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审上诉人)海南省东方市自然资源和规划局。住所地:海南省东方市八所镇二环南路。

法定代表人符兴彧,局长。

委托诉讼代理人彭建,海南省东方市自然资源和规划局副局长。

委托诉讼代理人邢孔保,海南华颂律师事务所律师。

被申请人(一审被告)海南省东方市人民政府。住所地:海南省东方市东府路市委**办公楼。

法定代表人张长丰,市长。

委托诉讼代理人蔡文华,海南省东方市司法局工作人员。

委托诉讼代理人邢孔保,海南华颂律师事务所律师。

再审申请人东方天涯驿站旅游开发有限公司(以下简称东方驿站公司)因诉被申请人海南省东方市自然资源和规划局(原海南省东方市国土资源局,以下简称原东方市国土局)、海南省东方市人民政府(以下简称东方市政府)土地行政处罚及行政复议一案,不服海南省高级人民法院(2018)琼行终1233号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查,现已审查终结。

东方驿站公司申请再审称:1.包括原东方市国土局在内的东方市各政府部门一直知晓并支持东方驿站公司“未批先建”东方·天涯驿站总部基地项目(以下简称天涯驿站项目),二审法院将“未批先建”的过错全部归咎于东方驿站公司,严重不公平。2.原东方市国土局东国土资罚字[2017]78号《行政处罚决定书》(以下简称78号处罚决定)、东方市政府东府复决[2017]30号《行政复议决定书》(以下简称30号复议决定)严重损害了东方驿站公司的信赖利益,不具有合理性,也是对政府公信力的破坏和挑战。请求再审本案;撤销二审判决;撤销78号处罚决定、30号复议决定。

被申请人海南省东方市自然资源和规划局、东方市政府答辩称:1.东方市政府积极协调推进天涯驿站项目落地,但仅限于土地回收、土地农转用、环评、占用林地审批、土地出让、项目总体设计规划方案的修改与审批、三通一平、市政设施配套等项目建设的前期工作,不存在让东方驿站公司“先上车后补票”的情形。2.东方驿站公司非法占用案涉土地的主观恶意明显,原东方市国土局作出78号处罚决定合法有据。请求驳回东方驿站公司的再审申请。

本院经审查认为,修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第七十六条第一款规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。本案中,东方驿站公司未办理土地审批手续,未取得案涉土地使用权,在案涉土地上建设天涯驿站项目,构成非法占地。且在原东方市国土局2016年1月15日向其送达《责令停止违法行为通知书》,责令其停止非法占地后,仍然继续违法进行建设。2017年5月31日,原东方市国土局作出78号处罚决定,认定东方驿站公司未取得合法用地审批手续,擅自在案涉土地上进行建设,责令其退还违法占用的案涉5988.55平米国有土地,没收土地上已建好、外墙完整、内部呈毛坯房的四栋楼房,并处以598855元罚款,符合法律规定。

东方驿站公司因违法占地事后被处罚而遭受损失,既有政府的原因,也有企业的原因。首先,天涯驿站项目建设初期是在东方市政府部门的违法推动下启动的。东方市曾组成了由四套班子领导担任总指挥,包括原东方市国土局在内各相关部门负责人参加的东方市特色村庄旅游项目工作队(以下简称项目工作队),推进包括天涯驿站项目在内的东方市特色村庄旅游项目。2015年7月28日,项目工作队召开会议要求,天涯驿站项目于8月25日开工,整体项目确保年底运营;土地用途变更和招拍挂等工作于10月20日前完成。2015年8月25日,特色村庄旅游建设项目在天涯驿站项目举办启动仪式,天涯驿站项目正式开工,东方市时任市委书记、市长参加了仪式。以上政府行为均构成东方驿站公司违法占地建设的信赖。其次,东方驿站公司曾有两次通过招拍挂程序将用地合法化的机会,但是其均未参加土地竞拍,亦存在一定过错。原东方市国土局曾分别于2015年12月4日、2016年2月6日在《海南日报》上发布案涉土地挂牌出让公告,东方驿站公司完全有机会参与竞拍并以公平合理的价格取得案涉土地使用权,并最终取得合法建设手续。但因种种原因,东方驿站公司未参加拍卖,且因案涉地块被其违法占用,其他社会主体也未参与竞拍,导致案涉土地两次都因无人竞拍而流拍,东方驿站公司也因此丧失了合法取得案涉土地的机会。综上,对于东方驿站公司的损失,相关政府部门和企业均应承担相应责任,至于损失的承担比例,应考虑双方的过错程度、过错与损失之间的因果关系等因素综合确定。

国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》(国发〔2014〕21号)规定:“各级人民政府首先要加强自身诚信建设,以政府的诚信施政,带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。”行政机关应当诚信施政,遵循信赖保护原则,保护公民、法人或者其他组织对行政行为正当合理的信赖利益。原东方市国土局2016年1月15日向东方驿站公司送达《责令停止违法行为通知书》时,东方驿站公司建设的四栋楼地基已经全部建成,一栋楼已经露出地面一层。东方驿站公司2016年1月15日前的建设行为,是在东方市政府部门的支持和要求下进行的,相应的投入是基于对政府行为的合理信赖而产生。东方驿站公司因处罚而遭受的损失,东方市政府应当根据政府过错等因素承担适当比例,应对东方驿站公司2016年1月15日之前的合理实际投入给予适当补偿,东方驿站公司也可另行申请东方市政府进行补偿。东方市政府及其部门在今后的招商引资中不应违法对企业作出承诺,应严格遵守法律规定,在法治化的前提下营造良好的营商环境,推动地方经济发展。

综上所述,东方天涯公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回再审申请人东方天涯驿站旅游开发有限公司的再审申请。

审判长  寇秉辉

审判员  宋楚潇

审判员  田心则

二〇二〇年十二月三十一日

法官助理    梁  滨

书记员    陈  钿



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