关键词

行政/行政赔偿/强制拆除设施/合法利益/直接损失/基本农田

基本案情

石某、宋某系夫妻关系，均系某街道某村村民。二人在本村建有养殖场一处，其建设的鸡舍坐落的土地性质为基本农田。2021年5月17日某区保障中央环境保护督察工作协调联络组给被告下达环督（章）转［2021]0517-13-2号转办单，要求某街道办事处对包括石某、宋某二人在内的养殖场进行整改。2021年8月21日，某区农业农村局向被告下达《督办函》，要求某街道办事处对包括石某、宋某在内的养殖场尽快整改完毕。2021年8月27日，石某、宋某收到某街道办事处给付的鸡苗款5万元，并书具收条。当日，某街道事处对石某、宋某的养殖场强制拆除，后石某、宋某诉至济南市章丘区人民法院，请求确认拆除行为违法，经一审、二审审理，确认某街道办事处强制拆除石某、宋某位于某街道办事处某村养鸡设施的行政行为违法。石某、宋某委托某评估公司对上述养鸡设施进行评估，评估价值为359512元，支付评估费10000元。双方就赔偿问题未达成一致，石某、宋某诉至济南市章丘区人民法院，请求依法判决某街道办事处赔偿其行政侵权给其造成的各项损失369512元。

山东省济南市章丘区人民法院于2022年11月18日作出（2022）鲁0114行赔初26号行政判决：一、被告某街道办事处于本判决效之日起10日内赔偿原告石某、宋某违法拆除其鸡舍造成的损失3万元；二、驳回原告石某、宋某的其他诉讼请求。宣判后，石某、某不服提出上诉。山东省济南市中级人民法院于2023年3月31日作出（2023）鲁01行赔终2号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

法院生效裁判认为，本案的焦点问题是涉案养鸡设施的性质认定及赔偿数额确定问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，行政赔偿案件中，赔偿请求人获得赔偿的前提是被违法行为侵害的权益属于合法权益。《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》明确规定，国家实行永久基本农田保护制度。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》规定：“一、坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田用途的行为，切实做好保护基本农田‘五个不准’，即：不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；”本案中，石某、宋某违法占用基本农田建设案涉养殖场的事实有土地承包经营权证书等证据予以证实，虽然案涉养殖场系基于环保督察整改予以强制拆除，且该强制拆除行为被人民法院生效判决确认程序违法，但根据石某、宋某诉求其要求赔偿的系案涉养殖场地上附着物损失，即在基本农田上建设的鸡舍及养殖附属设施的损失，而根据上述法律及行政法规的规定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变基本农田的使用用途，石某、宋某占用基本农田建设的养鸡设施未经合法的审批手续，故相关养鸡设施不属于国家赔偿法规定的应予保护的合法利益。山东某评估公司是按照合法建筑对建筑材料、建设成本等损失进行的鉴定，石某、宋某要求按照该鉴定报告确定的损失价值赔偿其养殖场相关设施损失的请求，缺乏法律依据，不予支持。违法建筑本身是违法实施建设工程的结果，不属于合法财产，不应纳入赔偿范围。但违法建筑并不能排除建筑材料的合法性，即违法建筑的违法状态并不妨碍相对人对建筑材料享有所有权。违法拆除行为剥夺了相对人对建筑材料的自行救济权，应给予适当赔偿，限定在建筑材料可能减少的合理损失范围内，即相对人通过自行拆除可以减少的损失。故行政机关在强制拆除时对未尽到合理注意义务造成建筑材料价值损失的，应当予以赔偿。本案中，某街道办事处没有提供证据证明在强拆时对可利用建筑材料尽到了注意、保管和移交义务，应当酌情对可利用建筑材料进行赔偿，故根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条的规定，结合本案调和相关证据酌情确定赔偿石某、宋某经济损失3 万元。

裁判要旨

《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。根据上述法律规定，行政赔偿限于行政行为给行政相对人造成的直接损失。所谓“直接损失”，是指因违法行政行为造成当事人各项合法财产实际损失的总和。本案中，石某、宋某在涉案地块上建造的鸡舍因没有办理批准建设及用地手续，不属于合法的财产利益，但建造鸡舍的建筑材料系其合法取得，合理拆除后的残值部分应属石某、宋某的合法财产，受法律保护，某街道办事处应对残值部分予以赔偿。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第一、三项规定，在行政赔偿案件中，因行政机关原因导致无法就损害情况举证的，应当由行政机关就该损害情况承担举证责任。当事人的损失确实存在，但因客观原因无法确定具体数额的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。因此，法院在对此类案件进行裁判时，应结合案件调查及各方当事人提交的相关证据，予以酌定行政机关赔偿相对人因强制拆除造成的损失。

根据相关法律规定，国家赔偿法保护的是公民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》明确规定，国家实行永久基本农田保护制度。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。承包土地的村民对在其承包的基本农田内建设的养鸡设施不具有合法利益，被强制拆除后亦不应按照合法利益进行赔偿。因该案中某街道办事处没有提供证据证明在强拆时对可利用建筑材料尽到了注意、保管和移交义务，故法院判决对可利用的建筑材料进行赔偿。

关联索引

《中华人民共和国国家赔偿法》第2条、第36条
      《中华人民共和国土地管理法》第33条、第35条、第37条
      《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第47条

一审：山东省济南市章丘区人民法院（2022）鲁0114行赔初26号行政判决（2022年11月18日）
      二审：山东省济南市中级人民法院（2023）鲁01行赔终2号行政判决（2023年3月31日）