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最高法百篇行政判例裁判要旨汇编(收藏版)

开篇说明

今天汇览成篇的行政裁判文书百选(要旨版),源自李广宇法官担任审判长期间主审并执笔撰写裁判要旨集锦,当中不少案例曾入选过最高人民法院的指导性案例和最高人民法院的公报案例,亦散见于李广宇法官所撰写的《裁判是怎样写成的》《政府信息公开诉讼:理念、方法与案例》《政府信息公开判例百选》《如何裁判行政案件》《理性诉权观与实质法治主义》《诉讼类型化与诉的利益》《司法的温度与界限》等著作中,作为释法的典型案例被援引和论证。下述我们将按照行政法原则、行政行为、行政程序、政府信息公开、行政征收与补偿、行政复议、行政诉讼(含受案范围、原告资格、被告资格、起诉与受理、审理与判决、既判力、行政协议、行政赔偿)七个专题梳理汇览,以期能满足屏幕前各位师友作为业务参阅和考试备考学习之需。未尽完整处,敬请以提供的案号信息索引检索查阅对应的裁判文书原文为准。

 

李广宇,男,汉族,1963年出生,河北宁晋人,中共党员,法学硕士。1983年参加工作,先后在河北省高级人民法院,最高人民法院行政庭、第四巡回法庭任职。现任最高人民法院政治部副主任,兼任新闻局副局长。一级高级法官,全国审判业务专家。

著有《新行政诉讼法逐条注释》《诉讼类型化与诉的利益》《司法的温度与界限》《理性诉权观与实质法治主义》《猎书家的假日》《纽约寻书》《香港寻书》《行囊有书》《我在德国淘旧书》等多部著作。

 

一、行政法原则

001.行政管辖权与职权法定原则:金泓诉湖北省政府计划生育行政奖励案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申2971号行政裁定书

【裁判要旨】履行法定职责之诉并不意味着:公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求,该行政机关就有履行该项请求的义务。提起履行法定职责之诉应当具备一定的条件,本院在(2016)最高法行申2864号等行政裁定中已做过相关论述。其中一个条件,就是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围,这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务,也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。而判断一个行政机关对某一事项是否具有管辖权,或者说是否具有申请人所申请履行的法定职责,则要依据法律、法规或者规章的具体规定,这也是职权法定原则的要求。

 

002.“案卷”以外的证据——曹保英诉长治市政府土地行政登记案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申2926号行政裁定书

【裁判要旨】行政诉讼法第四十条规定:人民法院“不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。这一规定既是案卷主义的要求,也是中立原则的要求。根据行政诉讼法的规定,行政行为合法性举证责任由被告承担。受“先取证,后裁决”规则的约束,被告提供的旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据。人民法院在审查被诉行政行为合法性时,同样受案卷主义的约束,既不能接受被告在作出行政行为时未收集的证据,也不能为了证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。如果被诉行政行为是在没有证据或者证据不足的情况下作出的,该行政行为就已经构成违法。但是,行政诉讼的证明对象具有多样性,行政诉讼证据也绝不仅仅限于证明行政行为合法性的证据,那些行政行为“案卷”以外的证据就可以在行政行为作出后搜集和提出,包括起诉条件在内的那些诉讼程序事实,人民法院就可以依职权调取。

 

003.法定主体原则要求谁行为谁为被告——陈前生、张荣平诉金寨县政府房屋征收补偿协议案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申2719号行政裁定书

【裁判要旨】在行政诉讼中,确定适格被告的依据是所谓法定主体原则,即:行政机关作出了被诉的那个行政行为,或者没有作出被申请的行政行为,并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下,法定主体原则具体包括这样两个要件:第一,谁行为,谁为被告;第二,行为者,能为处分。以行政协议之诉而言,所谓“谁行为”,就是指谁是行政协议的相对方;“能处分”,就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。

尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为,在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同,但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似,行政协议同样是一种合同,同样基于双方或者多方当事人的意思合致,同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性,在行政协议诉讼中“可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。

合同相对性原则是指,合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力,只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼,而不能向合同相对方以外的其他主体主张。

同理,行政协议的一方当事人针对协议提起诉讼,只能以协议的相对方为被告,以协议相对方以外的其他主体为被告提起诉讼,是对合同相对性原则的违反,也是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定的违背。

 

二、行政行为

001.抽象行政行为不可诉——金实、张玉生诉海淀区政府履行法定职责案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申2856号行政裁定书

【裁判要旨】1.在撤销之诉中,“行政行为”的概念仍然应当理解为原来意义上的“具体行政行为”。修改后的行政诉讼法将原来的“具体行政行为”概念统一替换为“行政行为”后,除去涉及行政不作为、行政事实行为、双方行政行为的场合,在撤销之诉中,“行政行为”的概念仍然应当理解为原来意义上的“具体行政行为”。其确切的含义应当是指:行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的、处理行为。那些决定作出之前的准备行为和阶段行为、那些不具有外部效果的纯内部行为、那些不是针对具体事件的普遍的调整行为,仍然属于不可诉的行为。

2.废除“具体行政行为”的概念,也不意味着抽象行政行为就此纳入了行政诉讼的受案范围。 抽象行政行为也是如此,尽管一般认为,修改前的行政诉讼法将具体行政行为规定为提起行政诉讼的起诉权标准,立法本意是为了排除与之对应的抽象行政行为,但废除“具体行政行为”的概念,也不意味着抽象行政行为就此纳入了行政诉讼的受案范围。按照行政诉讼法第十三条第二项的规定,直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定、命令”等抽象行政行为的起诉,仍然被排除在受案范围之外。又按照行政诉讼法第五十三条的规定,如果公民、法人或者其他组织认为(具体)行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,只能在对(具体)行政行为提起诉讼时,才可以一并请求对该规范性文件进行审查。

 

002.阶段性行政行为不具有行政可诉性——恒运矸石厂、凯事公司、金伟洗煤厂、绳海涛诉颍上县政府行政决定及行政强制案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申295号行政裁定书

【裁判要旨】1.行政行为具有单方性、个别性和法效性等特征。通常意义上的行政行为,仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是,法律效果系基于行政机关单方意思表示;个别性强调的是,行为的对象必须是特定之人和具体事件;法效性强调的则是,行为直接对外发生法律效果。所谓直接,是指法律效果必须直接对相对人发生,亦即行政行为一旦作成,即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外,是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果,行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。

2.在存在复数行政行为的情况下,只有直接对外发生法律效果的行政行为才具有可诉性。也许孤立地来看,一个行为的可诉性并不成疑,但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段,就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。所谓多阶段行政行为,是指行政机关作出行政行为,须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间,既可能是平行关系,也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效,或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下,只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为,其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

 

003.征收决定与行政行为的公定力——刘海英诉洛阳市政府土地出让批复案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申1164号行政裁定书

【裁判要旨】由于行政行为具有公定力,一经作出,不论合法与否,除因严重违法而依法无效外,在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前,都推定为有效,对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关均具有约束力。征收决定也是如此,一经作出,不论是否合法,立即发生效力,对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力,并直接导致物权变动的法律效果。一旦征收范围内的房屋被依法征收,该房屋所有权即转归国家所有,被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回,房屋被依法征收的,国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的,可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益,但在房屋被依法征收之后,由于其享有的国有土地使用权已经消灭,其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。

 

004.授益性行政行为——李山林诉朝阳区政府、北京市政府信息公开及行政复议案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申3007行政裁定书

【裁判要旨】按照《行政诉讼法》第一条的规定,人民法院审理行政案件的首要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。该法第二条因此规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的,有权向人民法院提起行政诉讼。据此可知,《行政诉讼法》首先是一种权利损害法律救济,提起行政诉讼的前提,是存在被诉行政行为侵害原告合法权益的可能。具体到政府信息公开诉讼,则是通过审查政府信息是否存在以及行政机关是否应当依法公开,来保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。

《行政诉讼法》第七十条规定,“超越职权的”行政行为构成违法,应予撤销。而且通常认为,没有直接对外管理职能的内设机构不能直接实施影响行政相对人合法权益的行政行为。但这是针对损益性行政行为而言,属于授益性行政行为的政府信息公开未必完全适用。有些行政机关的内设机构因其具有独立性,也会制作政府信息,因而被赋予公开政府信息的义务。而且,内设机构在向申请人提供政府信息时,其行为的性质是授益而非损益,是提供服务而非限制权利。损益性行政行为“法无明文授权即属超越职权”,授益性行政行为不能一概适用这一标准。同时,针对一个本来是满足其申请的授益性行政行为起诉,也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。

 

005.请求制定法规政策行为不可诉——李国秀诉山东省政府不履行法定职责案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申2864号行政裁定书

【裁判要旨】公民、法人或者其他组织的合法权益,不仅会由于具体行政行为而遭受侵害,也会由于行政机关应当颁布而未颁布相应规范而受到影响。但是,行政诉讼法只是规定公民、法人或者其他组织在针对行政机关作出的行政行为起诉时才可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查,并没有规定可以直接提起要求行政机关依照其申请制定规范或解释规范的规范颁布之诉。当事人提起上述诉讼,既不符合履行职责之诉的法定起诉条件,也不属于行政诉讼的受案范围。

 

三、行政程序

001.违纪、犯罪线索移送并非诉讼程序范畴——张兴怀诉蚌埠市淮上区政府土地行政强制案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申3081号行政裁定书

【裁判要旨】1.违纪、犯罪线索移送并非诉讼程序范畴。《行政诉讼法》第六十六条第一款规定的作出主要是考虑:第一,人民法院在对被诉行政行为进行审查中,比较容易发现行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或者犯罪的线索。第二,人民法院无权对涉嫌违法违纪或者犯罪的问题自己直接处理,但有义务将有关材料移送有权机关处理。但是,该条所规定的移送并非诉讼程序范畴。是否启动移送程序属于人民法院依职权判断决定的事项,法律既没有赋予当事人申请移送的权利,也没有赋予当事人通过诉讼程序质疑人民法院所作处理的权利。另外,行政行为是否违法与行政机关的主管人员、直接责任人员是否违法违纪或者是否有犯罪行为属于两个不同层面的问题,即使被诉行政行为被确认违法,也并不必然意味着行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪或者有犯罪行为。

2.仅就审理法院未移送刑事侦查申请再审不属于法定再审事由。《行政诉讼法》第九十条规定,当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为确有错误的,可以向上一级人民法院申请再审。其后的第九十一条则规定了人民法院应当再审的具体情形。这些具体情形均属于裁判本身存在的各种错误。人民法院在审理行政案件中,对于行政机关主管人员、直接责任人员是否存在违法违纪或者有犯罪行为线索的认定,以及是否启动移送程序的决定,并非裁判的组成部分。当事人仅就审理法院未将有关材料移送刑事侦查机关处理申请再审,不属于法定再审事由。

 

四、政府信息公开

001.客观存在是行政机关提供政府信息的前提——郑军海诉河南省政府政府信息公开案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申1574号行政裁定书

【裁判要旨】1.根据《政府信息公开条例》第二条以及第二十一条第三项的规定,行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在,是指政府信息客观存在,而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。在没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复,或者在申请人提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下,一般不宜判决行政机关重新答复。

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定:“行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。”这里的“委托”,属于诉讼代理范畴,委托诉讼代理人的当事人是被诉行政机关,而非行政机关负责人。

 

002.要求在已掌握的政府信息上加盖公章、签名等并非法定的公开方式和形式——杨喜凤诉新密市政府政府信息公开案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申1579号行政裁定书

【裁判要旨】要求行政机关在其已经掌握的政府信息上加盖公章、签上经办人姓名、注明日期等,并非《政府信息公开条例》所规定的政府信息公开的方式和形式,甚至不属于政府信息公开范畴。行政机关对此予以拒绝,不构成不履行政府信息公开法定职责。

 

003.个人能否要求行政机关“公告”政府信息——解恒顺诉孟州市政府政府信息公开案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申3922号行政裁定书

【裁判要旨】通常情况下,一些政府信息往往与某个具体行政行为有所关联,例如行政处罚决定书之于行政处罚行为、征地补偿安置方案之于征地补偿行为,但后者并不属于“政府信息公开工作中的具体行政行为”。政府信息公开诉讼所要解决的,只是政府信息是否应当公开、应当如何公开的问题;被诉的具体行政行为通常是指行政机关拒绝公开的答复或者不予答复的行为,对与政府信息相关联的其他具体行政行为的合法性进行审查,并不是政府信息公开诉讼的任务。

通常情况下,政府信息公开诉讼的原告不仅会要求撤销一个拒绝公开的决定,同时还会请求人民法院责令行政机关公开他所申请的政府信息,这个诉讼就属于履行法定职责之诉,而不是撤销诉讼。人民法院不仅要审查拒绝公开决定的合法性,还要对是否应当公开原告所申请的政府信息作出判断。如果各方面的法律和事实条件都齐备,更要判决行政机关在一定期限内公开原告所申请的政府信息。

法律规定公民、法人或者其他组织可以向行政机关提出政府信息公开申请,目的是为了保障申请人自己获取政府信息的权利,法律和司法解释要求尽可能按照法律、法规规定的适当形式提供政府信息,所指也是向申请人本人提供政府信息的形式。向不特定公众“公告”政府信息,可能是主动公开政府信息的形式,却不是依申请公开政府信息的形式。政府信息公开申请人要求行政机关“公告”政府信息,超出了自己需要的范围,实质是要求行政机关向不特定公众主动公开政府信息。公民、法人或者其他组织在政府信息公开诉讼中提出这样的诉求,实质是主张不特定公众的权利。这样的诉求不仅与《行政诉讼法》的立法宗旨不符,而且也被《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条所明确禁止。

再审只是对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的一个特殊纠错程序,再审请求通常只需包含两种请求——撤销已经发生法律效力的判决、裁定、调解书;对案件再次审理。即使人民法院启动再审程序,诉讼标的也仅限于已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的诉讼标的,再审申请人不能在再审申请中提出新的诉讼请求。

 

004.信访处理过程中形成信息的性质及其获取途径——罗梅英诉湖北省政府政府信息公开案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申3684号行政裁定书

【裁判要旨】1.信访处理过程中形成的信息是否属于政府信息。根据《政府信息公开条例》第二条,《信访条例》第三条第一款、第三十二条的规定,信访程序中记录或者保存的信息是行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的,并以一定形式记录、保存的信息,符合政府信息的构成要件。

2.信访处理过程中形成的信息能否通过申请政府信息公开的途径获取。根据《政府信息公开条例》第十七条的规定,在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下,应当优先适用特别法的规定。

《信访条例》第十二条规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式。因此公民、法人或者其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息,应当按照作为调整信访领域相关行为的特别法——《信访条例》的相关规定办理。

 

005.对不履行政府信息公开义务的救济——刘书平诉郑州市政府政府信息公开案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申3685号行政裁定书

【裁判要旨】《政府信息公开条例》第三十三条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”根据该款规定,任何人,包括向行政机关申请公开政府信息遭到拒绝的申请人,都可以就行政机关不依法履行政府信息公开义务的情况向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报,收到举报的机关也有义务调查处理。但是,对于收到举报的机关的调查处理结果或者不予调查处理、不予答复的行为却不能提起行政诉讼,因为此类行为属于行政机关的内部层级监督范畴,按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定,“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

除了内部层级监督关系的考虑,不受理此类起诉还在于,当事人有其他更为便捷的救济渠道可以利用——针对下级行政机关不依法履行政府信息公开义务的行为,公民、法人或者其他组织完全可以依照《政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定,直接申请行政复议或者提起行政诉讼。

信访是一项独立于行政复议、行政诉讼的制度,有其自给自足的救济途径。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项因此规定:“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是,也不能把什么事项都归类为信访。上级行政机关针对公民、法人或者其他组织的举报作出的调查处理行为就是不同于信访的专门程序。

 

006.政府信息的“转瞬即逝”与“确实可见”——张小平诉涧西区政府政府信息公开案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行再93号行政裁定书

【裁判要旨】无论是属于主动公开范围且已经主动公开,还是属于依申请公开范围且尚未公开,行政机关的答复都是以保证申请人能够获取为目的。有所不同的是,对于属于主动公开范围且已经主动公开的,行政机关没有向特定申请人提供该政府信息的义务,只需告知其获取信息的方式和途径。这是因为,一旦允许这种索取量很大的重复申请,不仅会造成不必要的重复劳动,破坏行政机关履行义务的能力,也会增加巨额公共支出,同时,主动公开政府信息的制度价值也会大打折扣。不向特定申请人提供行政机关已经主动公开的政府信息,仅限于政府信息“确实可见”的情形。是否认定为行政机关已经履行了法定职责,不应仅以是否告知为标准,还应当看申请人通过行政机关告知的方式和途径是否确实能够获取信息。对于信息公告栏、电子信息屏等具有“转瞬即逝”特性的公开载体而言,简单的一个告知未必会满足申请人真正能够获取他所需要的信息的需求。如果申请人对于这类已经主动公开但事后无法查阅的政府信息确有需要,行政机关可以在收取必要的成本费用之后再行提供。

五、行政征收与补偿

001.撤销之诉判决的第三人效力——郭静诉管城区政府房屋征收决定案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申2950号行政裁定书

【裁判要旨】有的时候,行政行为的相对人是单一的;也有的时候,同一行政行为会针对多个相对人。在同一行政行为针对多个相对人的情况下,如果其中一部分人提起撤销诉讼而被驳回,是否对另一部分人也产生既判力?

首先,《行政诉讼法》并没有禁止同一行政行为的多个相对人各自分别提起诉讼,只是出于诉讼经济的考虑,才在第二十七条规定了共同诉讼。对于一部分相对人起诉、另一部分相对人没有提起诉讼的,基于对另一部分相对人接受裁判的权利的保护,又在第二十九条规定了第三人参加诉讼制度,即,另一部分相对人可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。对于一部分相对人起诉在先,另一部分相对人起诉在后的情形,本院曾在(2017)最高法行申411号行政裁定中对“刻意构建‘诉讼标的已为生效裁判所羁束的’情形”表示反对,并指出:“在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下,分别对每一个起诉进行审理,确实不符合诉讼经济原则;人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查,也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下,比较恰当的做法是采用标准诉讼,即,首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼,并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下,如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚,人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定,裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定。”

通常情况下,撤销诉讼具有代表诉讼或者客观诉讼的性质,撤销之诉的判决具有普适性的效力,因此应当承认撤销之诉判决的效力及于与原告利益相同的第三人,包括同一行政行为针对的另一部分没有起诉的相对人。对于第三人嗣后提起的诉讼,应当以“诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由不予立案或者裁定驳回起诉。例外的情况是,如果违法事由仅仅与原告相关,或者被诉行政行为存在对原告与第三人不同处理的可能,则可以否定撤销之诉判决的效力及于第三人,允许其另行提起撤销诉讼。

 

五、行政复议

001.复议机关“维持原行政行为”的实质判断——高勤中诉西华县政府行政复议案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申2965号行政裁定书

【裁判要旨】《行政诉讼法》第二十六条第二款确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度。但共同被告的前提是,“复议机关决定维持原行政行为”。所谓“维持”,既包括明确表示的“维持”,也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求”、但实质效果是对原行政行为予以“维持”的情形。分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于对原行政行为“维持”,关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回,则无论是驳回复议申请,还是驳回复议请求,均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断,而不能定性为“维持”,进而也就不符合共同被告的条件。行政复议和行政诉讼一样,都是对于行政机关作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济,因此,行政行为存在,不仅是受理行政诉讼,同样也是受理行政复议申请的首要条件。如果复议机关以被申请的行政行为不存在为由驳回复议申请或者驳回复议请求,就不属于对于原行政行为的“维持”,因为一个并不存在的行政行为无从维持。

诉讼请求既是原告就争议事件提出的权利主张,也是人民法院审理与判决的内容,诉讼正是围绕着诉讼请求这个诉讼对象而开始、发展乃至终了。根据《行政诉讼法》第九十一条的规定,原判决、裁定遗漏诉讼请求的,构成应当再审的法定事由。但是,诉讼请求应当以起诉状的记载为准,并且以此界定法院的具体审理范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款的规定,请求撤销一个行政行为与请求确认一个行政行为无效,分属不同的诉讼请求。固然,行政行为的违法与无效只是在违法的程度上有所不同,按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条的规定,人民法院可以不拘泥于原告的诉讼请求究竟是撤销还是确认无效,而是基于被诉行政行为的违法程度依职权作出相应判决,但是,无论是撤销一个行政行为,还是确认一个行政行为无效,前提都应当是被诉行政行为确实存在。在被诉行政行为不存在的情况下,无论是请求撤销还是请求确认无效都不符合法定申请复议的条件和起诉条件,更无从谈起由撤销之诉到确认无效之诉的转换。

 

002.履责判决与答复判决——张远凤等诉丹江口市政府不履行行政复议法定职责案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申9429

【裁判要旨】1.行政复议的受理。行政复议是依申请的行政行为。一方面,没有申请人的申请,行政复议就不会发生;另一方面,不是任何申请都必然产生受理与审查的法律效果。行政复议机关应当对行政复议申请是否符合法律规定进行审查,并对不符合法律规定的申请作出不予受理的决定。《行政复议法》第十七条第一款规定的就是对行政复议申请的受理与审查。虽然该条第二款规定:“除前款规定外,行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”,但该款规定的前提,是行政复议机关确实依照第一款的规定,对行政复议申请进行了审查和处理。在行政复议机关对审查和处理消极不作为的情况下,并不意味着行政复议申请自然符合法律规定、视为已经受理。《行政诉讼法》第二十六条第三款规定:“起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”这里所说的“复议机关不作为”,既包括受理之后逾期不作复议决定,也包括对复议申请不予受理;既包括书面决定不予受理的积极不作为,也包括对是否受理怠为处分的消极不作为。但是,超出《行政复议法》第十七条第一款规定的“五日内”的审查期限,甚至超出《行政复议法》第三十一条第一款规定的“六十日内”的行政复议期限,行政复议机关仍对是否受理行政复议申请怠为处分,固然构成“复议机关不作为”,却非必然代表行政复议机关已经自动受理复议申请。

2.履责判决与答复判决。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国和行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定,如果“原告请求被告履行法定职责的理由成立,被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的,人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定,判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责”。但是,该条还规定:“尚需被告调查或者裁量的,应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”这种判决方式被称作答复判决,相比于履行具体、特定的法定职责的判决,这种判决方式的标的内容尚不具体,之所以承认这种判决方式,主要是基于人民法院对行政机关的裁量权和首次判断权的尊重。

 

003.不履行复议决定如何救济——李丹英诉湖北省政府不履行行政复议法定职责案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申3316号行政裁定书

【裁判要旨】1.不履行复议决定如何救济。对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的救济,法律只规定了行政系统内部的监督渠道。结合《行政复议法》第三十八条的规定来看,这一监督程序的实现,是通过“行政复议机关负责法制工作的机构发现”,进而“向有关行政机关提出建议”,最终由“有关行政机关”作出处理的。固然,行政复议申请人的举报和反映可以成为行政复议机关负责法制工作的机构“发现”不履行复议决定线索的渠道,但法律并没有赋予行政复议申请人要求启动这一内部监督程序的权利,更没有赋予行政复议申请人针对行政复议机关负责法制工作的机构的答复行为向更高一级的行政机关再次申请行政复议的权利。

2.举报人是否具有行政复议申请人资格。举报人是否具有行政复议申请人资格,取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。通常来讲,这里所说的“相关违法行为人”,一般指的是行政管理对象,而非行政机关。如果“相关违法行为人”是行政机关,举报人认为该行政机关的“相关违法行为”侵犯其合法权益,完全可以直接针对该行政机关申请行政复议或者提起行政诉讼,并无先行举报的必要。此外,举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”,在行政复议受理条件中,只是一项必要条件,而非充分条件。即使是“为维护自身合法权益”,但复议事项不属于法定复议范围,行政复议机关同样不予受理。

 

004. 明显缺乏权利保护需要——尚淑琴诉金水区政府行政复议案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申4726号行政裁定书

【裁判要旨】一个不利行政行为的相对人总是有诉权的,因为被诉行政行为对其施加的负担显而易见。基于同样的道理,一个不利行政行为的相对人,也有权选择行政复议,以维护自己的合法权益。但是,对于明显缺乏权利保护需要的起诉,人民法院不能仅仅因为其是行政程序或者复议程序的相对人,就当然地认可其诉权。正确的做法应当是不予立案或者裁定驳回起诉,没有必要任由没有实际意义的起诉进入审理程序。

 

005.“原始文书规则”与基础民事关系——刘党诉驻马店市政府与李儒堂、李所堂行政复议案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申7107号行政裁定书

【裁判要旨】1.“原始文书规则”。行政行为一经作出即具有公定力和存续力,否定一个行政行为的效力,需有确凿的证据。书证是行政诉讼证据的一种,在各类证据中占有突出地位。一般来说,书证所证明的事实内容比较明确,具有较强的稳定性,可以作为证明待证事实的直接证据。正因如此,书证的采用通常适用“最佳证据规则”或称“原始文书规则”,依此规则,证据的提供者应当提供原始材料,如果提出非原始材料,则必须提供充足理由。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条对于提供书证的要求,就体现了这一原则。

无法与原件核对无误的书证也不是均不能作为证据使用,我国法律之所以采用“原始文书规则”,初衷在于确保书证本身的真实性及其与案件的关联性。诉讼过程中,如果一方出示的书证并非原件,但各方对该书证的真实性没有异议,或是该复制件的形成年代久远,又或该证据能够与其他证据相互印证,则并非一概不予采纳。

2.基础民事法律关系。所谓基础民事法律关系,是指民事争议为解决行政争议的基础,解决了基础民事争议,行政法律关系能够迎刃而解,或者才具备了解决的前提。在行政诉讼中存在基础民事法律关系的,人民法院应当告知当事人可以依法申请一并解决相关民事争议,或者就相关民事争议另行提起民事诉讼。基础法律关系不解决,又缺乏令人信服的原始文书的情况下,行政机关已经作出的行政行为的效力概难推翻。

 

七、行政诉讼

(一)受案范围

001.正确表达诉讼请求——冯庄三组诉荥阳市政府土地行政征收案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申9011号行政裁定书

【裁判要旨】根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”。这是因为,诉讼请求是原告提起诉讼时向人民法院提出的在诉讼中应当被实现的实体权利主张,它构成诉讼的标的和对象,决定了人民法院审理和判决的范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定:“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。”这一规定有两个方面的含义:第一,诉讼是由原告发起,因此在起诉时必须正确表达诉讼请求;第二,当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院既有要求其明确的职责,又有帮助其明确的释明义务。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定,“有具体的诉讼请求”是指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效,等等。可见,通常情况下,具体的诉讼请求往往会指向行政机关作出的行政行为。结合《行政诉讼法》第二十六条的规定,在一个诉讼请求中,被诉的行政行为,一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为,或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为,而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。

 

002.诉讼请求的合并、履行法定职责之诉的类型与中止行政复议决定的可诉性——王吉霞、黄贵兰诉河南省政府不履行法定职责案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申7760号行政裁定书

【裁判要旨】1.诉讼请求的合并。诉讼请求固然应当具体特定,但从诉讼经济原则出发,法律并不排除请求的合并,也就是,同一原告可以在一个诉讼程序中向同一被告提出数个诉讼请求。至于合并的形态,则包括单纯合并、预备性合并、重叠性合并以及选择性合并等。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条虽然分项列举各类诉讼请求,但这并不能理解为各类诉讼请求不能在一个案件中合并提出。只要各类诉讼请求相互关联,不相互矛盾,就应当予以准许。

2.履行法定职责之诉的类型。所谓履行法定职责之诉,一般包括两种类型,一种是“不作为之诉”,也就是行政机关既没有拒绝,也没有作出被申请的行政行为;另一种是“否定决定之诉”,也就是行政机关已经通过否定性决定拒绝作出行政行为。在否定决定之诉中,原告的诉讼请求尽管通常也包括撤销拒绝决定,但从根本上看,针对的并不是拒绝决定本身,而是要求行政机关履行某一种法定职责。因此,这种诉讼虽然看似会有两个诉讼请求,但在性质上应当属于一个履行法定职责之诉,尽管人民法院通常也会在判决履行法定职责时首先作出一个撤销拒绝决定的判决。

3.中止行政复议决定的可诉性。通常情况下,中止行政复议的决定因为属于一个过程性和中间性行为,不应当在行政复议程序尚未终了、行政复议机关尚未作出最终决定的情况下单独寻求司法审查,行政复议申请人可以在最终起诉行政复议决定时一并主张程序违法。但是,旷日持久地中止行政复议程序,必然会对行政复议申请人的权利保护造成延宕,甚至还会影响其进一步请求司法救济,因此也不宜一概否定中止行政复议决定的可诉性,应当根据案件具体情况作出判断,例如,根本不存在一个中止行政复议的法定情形,或者中止的期限异乎寻常地长久。

 

003.一般给付之诉与行政首次判断权——海乐公司诉安庆市政府、太湖县政府行政决定及补偿案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申317号行政裁定书

【裁判要旨】所谓行政行为,是指行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。所谓具有外部效果,是指行政行为属于外部法律领域,它仅仅是设定公民、法人或者其他组织等外部相对人权利义务的处理行为。一方面,这种处理应当具有法律性,不仅应当对外产生事实上的效果,而且应当对外产生法律上的效果;另一方面,这种处理应当具有外部性,内部业务指令、多阶段行政行为等因其属于内部行政领域,而被排除出行政行为的范畴。这种内部行政行为,不具有可诉性。

当事人可以请求人民法院判决行政机关予以赔偿或者补偿,但提起请求金钱补偿的一般给付之诉,必须是请求金额或者补偿标准已获明确,如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地,则不能直接起诉,而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求,系基于行政首次判断权原则,即,对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项,应待行政机关先行处理后,法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。如果司法机关过早介入,就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。

 

004.地方人民政府的组织实施行为是否可诉——王小五诉郑州市金水区政府行政行为违法案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申9275号行政裁定书

【裁判要旨】1.地方人民政府设立工作部门的意义。法律之所以规定地方人民政府设立必要的工作部门,主要基于三个方面的考虑:一是统一性。通过行政机关活动范围的划分,可以避免重复劳动、推诿扯皮,确保行政的统一性。二是明确性。便于公民、法人或者其他组织知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。三是专业性。只有主管机关才具备受过专门训练、通晓专业的人员和必要的设备,而这正是做出正确决定的保障所在。

2.地方人民政府和所属工作部门均应依法行使权力。按照职权法定原则,地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权,无论是地方人民政府还是工作部门,都应当基于法律、法规的授权并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,但领导不是替代。地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施,在有些情况下,也可以通过发出指示,对所属工作部门和下级人民政府施加影响,但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。

3.地方人民政府的组织实施行为是否可诉。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉,还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉,则要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为,必须具有“对外性”和“法效性”,也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下,坚持起诉属于内部指示范畴的 “组织实施”行为,不符合法定的起诉条件。

 

005.行政机关的协助执行行为不可诉——三宝公司诉明光市政府房产行政登记案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申904号行政裁定书

【裁判要旨】1.行政机关的协助执行行为不可诉。行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这是因为:第一,《民事诉讼法》第二百五十一条规定:“在执行中,需要办理有关财产权证照转移手续的,人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书,有关单位必须办理。”据此,行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,属于履行法律规定的协助义务,不是行政机关的自主行政行为。第二,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项的规定,“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的”,“已经立案的,应当裁定驳回起诉”。行政机关作出的协助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延伸和实现,当事人要求对行政机关协助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查,事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查,因而不能得到准许。如果当事人认为行政机关的协助执行行为侵犯其合法权益,应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。

2.行政机关协助执行时扩大执行范围或者采取违法方式实施的可诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定了一种例外情形,即“行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。这种情况下,行政机关的执行行为属于行政诉讼受案范围,是因为行政机关的此种行为已经失去了人民法院裁判文书的依托,超出了人民法院协助执行通知书的范围和本意,在性质上不再属于实施司法协助的执行行为,应当受到司法审查并独立承担法律责任。

 

006.层级监督的可诉性——佘成诉湖北省政府不履行医疗行政监管、处罚职责案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申3348号行政裁定书

【裁判要旨】请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。从司法权与行政权的关系出发,人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,且该种救济方式更为便捷直接。

 

007.规划的编制和审批行为不具有可诉性——艾年俊诉黄石市政府规划行政批准案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申4731号行政裁定书

【裁判要旨】1.规划的编制和审批行为不具有可诉性。某一规划和规划行为是否可诉,依赖于该规划和规划行为是否针对特定人,并对该特定人的权利义务直接产生影响。但就规划的编制和审批而言,因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整,因此具有抽象行政行为的特征,不能直接对其提起诉讼。

2.抽象行政行为不一定必须是行政规范性文件。规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性,但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉,在于它和行政规范性文件一样,都具有“普遍约束”性,而不在于它必须是行政规范性文件本身。与行政规范性文件相类似,规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性,但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉,在于它和行政规范性文件一样,都具有“普遍约束”性,而不在于它必须是行政规范性文件本身。

3.行政复议决定与原行政行为具有统一性。撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”。换句话说,作为撤销之诉审查对象的原行政行为,是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当,但经过复议决定修正后理由已经合法的,则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。

 

008. 提交必要的起诉材料——李清林诉安阳市政府确认违法案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申533号行政裁定书

【裁判要旨】根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。这里所说的事实根据,首先是指能够证明被诉行政行为或者不作为存在,这是诉的适当性不可或缺的前提。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定:“依照行政诉讼法第四十九条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料:(一)原告的身份证明材料以及有效联系方式;(二)被诉行政行为或者不作为存在的材料;(三)原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;(四)人民法院认为需要提交的其他材料”,更加明确地解释了提供相关事实根据以及其他必要的起诉材料是公民、法人或者其他组织提起诉讼时应尽的诉讼义务。不能提交必要的起诉材料的,应当以起诉不符合法定条件为由不予立案或者裁定驳回起诉。

 

009.“告知送达”等程序行为不可诉——李小征诉河南省政府未依法送达行政复议决定书违法案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申5817号行政裁定书

【裁判要旨】行政行为作成后的“告知送达”,是一种重要的行政程序。一方面,是为了使当事人知悉行政行为的内容;另一方面,亦为行政行为的生效要件,书面的行政行为自送达相对人及已知的利害关系人时才对其发生效力。未予告知送达的行政行为属于无效的行政行为,但是,针对不予告知送达这类程序行为本身,却不能单独提起诉讼。这是因为,法律尚无针对程序行为设置单独的法律保护,针对程序行为的法律救济手段,只能在针对最终的实体决定提起诉讼时同时采用,除非这个程序行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并得到解决。

 

010. 履行法定职责之诉的要义——李清林诉安阳市政府不履行监督职责案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申7109号行政裁定书

【裁判要旨】请求履行法定职责之诉,有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身,就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”,是指请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调,请求行政机关作出的,只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

虽然同级人民政府具有监督其所属工作部门的职责,但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系,属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否,一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发,人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外,从诉的利益考虑,当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济,在有更为便捷直接的救济方式的情况下,较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的,该项规定的具体内容是,“被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的”,“人民法院判决确认违法”。由此可知,确认不履行或者拖延履行法定职责违法,只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充,其含义是指,本来应当判决责令行政机关履行法定职责,只是因为“判决履行没有意义”,才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的,所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整,既不能责令行政机关履行,也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。

(二)原告资格

001.几个个人不具有对地名更改行为提起行政诉讼的主体资格——朱广义等四人诉郑州市政府“祭城路”更名案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申1127号行政裁定书

【裁判要旨】《行政诉讼法》的立法目的之一,是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”,权利保护范围逐步扩大也是行政诉讼制度发展的必然趋势。《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的修改就是一个具体体现。该项是一个兜底条款,所谓的“其他人身权、财产权等合法权益”,既包括前面各项所列举情形之外的其他人身权、财产权,也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。不过,当原告主张一项权利,是否属于权利保护范围是一回事,是否属于他自己的权益是另一回事。即使某些权利属于《行政诉讼法》规定的权利保护范围,但如果被诉行政行为并非针对特定个人,如果原告只是有可能受到被诉行政行为影响的不特定公众中的一个或者一部分,那他也不具有提起行政诉讼的资格。

几个个人针对地名更改行为提起行政诉讼,固然承载着家族、地方甚至民族的情感自尊,但在《行政诉讼法》所确立的主观诉讼模式之下,又显然属于难以承载之重。不可否认,地名更改的乱象,不仅“损害了地名文化,割断了历史文脉”,也呼唤着地名管理更加法治化。如果能为地名更改中的公民参与提供切实可行的法律救济,如果能为地名的命名、更名、销名等行政决策设置一个犹豫期,让公民或者有关社会团体在相关行政决策真正付诸实施之前能够有机会提起一个预防性的禁止诉讼,无疑将会减少盲目决策所造成的社会成本和财政成本。但在法律制度进一步完善之前,我们只能依据现行法律规定驳回再审申请人对本案所提起的再审申请。

 

002.个人权益与公共利益的识别与保护——李百勤诉二七区政府不履行法定职责案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申2975号行政裁定书

【裁判要旨】除法律明确规定的公益诉讼外,行政诉讼原则上属于主观诉讼。原告提起行政诉讼,必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说,只有自己的合法权益受到侵犯,才具备利害关系,也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益,主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益,还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益,或者不仅是保护公共利益,同时也是为了保护个别公民的利益,就可以承认个人利益存在。反之,如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益,则不能认可公民个人享有诉权。

所谓公共利益,在于法律规范的受益人为不确定的多数。固然,当法律规范基于公共利益的目的,命令行政机关作为或不作为时,这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益,但这种利益无论如何都是权利的反射,却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼,法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。

保护环境是我国的基本国策,绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心,公民对于环境权的关注越来越彰显,但是,个人主张环境权时也应依照相关法律规范行使。对于提起环境公益诉讼的权利,《环境保护法》只赋予特定的符合法定条件的社会组织;《行政诉讼法》只赋予人民检察院,公民个人尚没有提起环境公益诉讼的原告资格。

 

003.诉讼行为能力的认定与法定代理人——任桂英诉右玉县政府、朔州市政府土地行政补偿案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申3688号行政裁定书

【裁判要旨】提起行政诉讼的公民,应当有诉讼行为能力。所谓诉讼行为能力,是指具备本人或由其指定的代理人参与诉讼的能力,亦即自己或指定代理人为诉讼行为的能力。没有诉讼行为能力的公民,由于其诉讼行为能力的缺乏,不能独立为诉讼行为,亦不具有对代理权限表达个人独立意志的能力,法律为了保护其合法权益,乃设置了法定代理人制度。对此《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条也规定:“没有诉讼行为能力的公民,由其法定代理人代为诉讼。”法定代理人产生的前提,必须是当事人没有诉讼行为能力。至于如何认定没有诉讼行为能力,原则上,应当参照民法上对于民事行为能力的规定。按照当时有效的《民法通则》第十三条的规定,“不能辨认自己行为的××人是无民事行为能力人,由他的法定代理人代理民事活动。”  按照法律规定由法定代理人为诉讼行为,是行政诉讼的法定起诉条件之一,在不符合法定代理的情况下,一审法院在责令补正或者更正的前提下裁定驳回起诉,符合法律和司法解释的规定。

 

004.行政指导不能成为撤销之诉和履行之诉的对象——张月仙诉太原市政府不履行法定职责案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申906号行政裁定书

【裁判要旨】根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款的规定,“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定,村民委员会或者居民委员会可以成为行政诉讼的被告,但被诉行为应当限于“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”。换句话说,村民委员会或者居民委员会之所以能够成为行政诉讼的被告,不是因为它本身属于行政机关,而是因为它在有些情况下,依据法律、法规、规章的授权,行使了某种行政管理的职权。因此并非村民委员会或者居民委员会作出的所有行为都能够在行政诉讼中挑战,可诉的行为仅限于那些既有法律、法规、规章的授权依据,在性质上又属于履行行政管理职责的行为。

对于履行法定职责之诉而言,不仅仅要看当事人是否向行政机关提出过申请、行政机关是否拒绝履行或者不予答复,更要看当事人申请行政机关履行的是否属于该行政机关的法定职责。指导、支持、帮助等行为,在性质上属于行政指导。通常情况下,行政指导因其不具有羁束力和强制力,不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理,也不能通过提起一个履行法定职责之诉,要求判令行政机关履行行政指导职责,因为,履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为,但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。

 

005.参与能力是当事人提起行政诉讼的法定起诉条件——淮阳县第二化肥厂诉淮阳县政府等房屋行政登记案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申6546号行政裁定书

【裁判要旨】1.行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。这种参与能力,又称当事人能力或者诉讼权利能力,是指当事人在诉讼案件中取得作为原告或者被告法律地位的能力。与诉讼行为能力和当事人适格不同,这是一种对所有当事人普遍适用的抽象的资格要求。当事人能力又分为原告当事人能力与被告当事人能力。根据《行政诉讼法》第二十五条以及第四十九条第一项的规定,有当事人能力的原告为公民、法人以及其他组织三大类。当事人能力取决于权利能力,虽然行政诉讼与民事诉讼分属不同的诉讼制度,但作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织,其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无不同,因此在认定标准上完全可以适用民事法律规范。

2.将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织,需有一定的前提条件。将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织,需有一定的前提条件。其中,根据《中华人民共和国民法通则》第四十一条第一款的规定,“经主管机关核准登记”,是集体所有制企业取得法人资格的条件;根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定,“经依法登记领取营业执照”,是乡镇企业、街道企业能够成为“其他组织”的法定条件。

 

006.代表人、代理人为诉讼行为——赵庄合作商店诉萧县政府土地行政登记案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申 5803 号行政裁定书

【裁判要旨】当事人参加行政诉讼,须具备能够单独进行诉讼的资格,这种资格称为诉讼能力或者诉讼行为能力。对于行政诉讼的原告而言,原则上,有民法上行为能力者,即有诉讼行为能力。因此,对于行政诉讼原告诉讼行为能力的认定,亦可参照民法以及民事诉讼法的相关规定。就本案所涉及的法人或者其他组织而言,因为法人或者其他组织均不能自为诉讼行为,因此《中华人民共和国民事诉讼法》第四十八条第二款规定:“法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”又根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第四项的规定,“未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的”,“已经立案的,应当裁定驳回起诉”。

 

007.行政诉讼原告资格之“利害关系”判断——臧金凤诉砀山县政府土地行政登记案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申2560号行政裁定书

【裁判要旨】通常情况下,行政行为的相对人总是有诉权的,因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。因而,有人把行政相对人称为”明显的当事人”。但是,可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权,而又不使这种诉权的行使”失控”,法律才限定了一个”利害关系”的标准。所谓”利害关系”,也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素:是否存在一项权利;该权利是否属于原告的主观权利;该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。

(三)被告资格

001.一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时如何确定适格被告——张玉新诉太和县政府行政批准案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申5809号行政裁定书

【裁判要旨】1.一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时如何确定适格被告。通常情况下,一个行政行为会由一个行政机关独立作出,但有时,根据法律、法规的规定,或者根据行政权力运行的实际需要,行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力,这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时,应当如何选择正确的起诉对象,进而如何确定适格被告?通说认为,应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为,谁为被告”的原则,适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关,除非法律、法规对此另有规定。

以政府批准宗地出让方案行为为例,该批准行为只是国有土地使用权出让过程中的一个阶段性行为,直接对外发生法律效力的不是批准行为,而是经政府批准后土地管理部门实施的国有土地使用权出让行为。

2.第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。第三人的法律地位属于诉讼参加,也就是参加到别人的诉讼当中,因此,第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。在一个诉讼因为不符合法定起诉条件而无法开启的情况下,断无追加第三人参加诉讼的必要。

 

002.如何确定行政诉讼被告——李春山诉怀远县政府房屋强拆案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申366号行政裁定书

【裁判要旨】行政诉讼中,被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格,亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”,是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”,因此被告适格的第二层含义则是实质性适格,也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”,这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。

 

003.复议机关做共同被告——芦保家诉朝阳区政府不履行法定职责及北京市政府行政复议案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申2738号行政裁定书

【裁判要旨】在复议机关作共同被告的情况下,审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务,可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。人民法院对于复议决定的审查也侧重于复议程序是否合法,这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的。对于复议决定实体合法性的审查已经包括在对于原行政行为合法性的审查当中。

《行政诉讼法》第七十九条规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本条所指的情形主要限于实体裁判,比如,判决原行政机关履行法定职责,则同时判决撤销维持原行政行为或驳回复议申请的复议决定。驳回起诉则是对全案起诉的驳回,既包括驳回原告针对原行政行为的起诉,也包括驳回针对复议决定的起诉。

 

004.适格被告的审查和第三人参加诉讼——刘成运诉庆云县政府行政强制及行政赔偿案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申2907号行政裁定书

【裁判要旨】1.适格被告的审查。在行政诉讼中,被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格,也就是行政诉讼法第四十九条第二项规定的”有明确的被告”,以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规定。形式上适格属于法定起诉条件的范畴,不符合这些规定的,应当裁定不予立案或者在立案后裁定驳回起诉。二是实质性适格,它是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为,并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。实质性适格问题相对复杂,通常需要通过实体审理查明,如果通过实体审理确实不构成实质性适格,则以理由不具备为由判决驳回原告的诉讼请求。当然,也不排除在特别明显地不具备实质性适格的情况下,在进入实体审理之前即以起诉不符合法定条件为由裁定驳回起诉。 

2.第三人参加诉讼。一般认为,行政诉讼第三人制度的性质是”诉讼参加”,设立这一制度不仅是对利害关系人权利的尊重和维护,也有利于增强判决的确定性和稳定性,减少诉讼周折,从而实现诉讼的最佳效益。与被诉行政行为有关的其他行政机关作为第三人参加诉讼,通常属于一种单纯辅助参加,尤其在涉及批准行为、前置行为、辅助行为、行政合同以及超越职权的案件中,允许其他行政机关作为第三人参加诉讼,对于查明案件事实、分清法律责任,更具有积极意义。

(四)起诉与受理

001.没有“私利”则没有“利害关系”——毕梅玲诉登封市政府教育行政管理案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申1576号行政裁定书

【裁判要旨】若当事人提起诉讼“不为一己私利”,则不符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。按照《行政诉讼法》第二条第一款的规定,只有自己的合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的,才能提起行政诉讼。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告资格,也要求与行政行为“有利害关系”。如果不是为救济自己的权益而提起诉讼,除法律明确规定的公益诉讼等特殊情形外,原则上均不能受理。

 

002.起诉条件在哪个阶段审查——刘勇诉襄阳市政府不履行法定职责案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申2968号行政裁定书

【裁判要旨】根据《行政诉讼法》第四十九条的规定,提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。对于起诉条件的审查,一般应当在立案阶段进行。经审查不符合起诉条件的,应当裁定不予立案。但是,行政诉讼的起诉条件相对复杂,有些起诉条件在短时间内难以查清,有些起诉条件可能需要通过言词审理才能查清。所以,起诉条件的审查不仅限于立案阶段,在立案之后,甚至在开庭审理之后,仍然会涉及起诉条件的审查问题。

“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉”,意在强调,在是否符合起诉条件相对清楚的情况下,不用经过开庭审理即可迳行裁定驳回起诉,但这并不意味着经过开庭审理之后就不能作出驳回起诉的裁定。更何况,经过开庭审理,更能保障当事人的诉讼权利,而不是相反。

 

003.撤回起诉后重新起诉——段三毛诉西湖区政府等确认行政行为违法案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申9012号行政裁定书

【裁判要旨】撤回起诉后能否重新起诉,各国立法并不统一。有的国家和地区规定,“诉经撤回者,视同未起诉”。因此在起诉期限届满之前,还可以重新提起诉讼。但在我国行政诉讼中,对于撤回起诉后重新起诉采用比较严格的标准。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,人民法院不予立案。”第六十九条第一款第七项规定:“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”,“已经立案的,应当裁定驳回起诉”。由此可知,在行政诉讼中,对于撤回起诉后重新起诉,以不允许为原则,以允许为例外。例外的情形主要包括:第一,重新起诉时有新的事实和理由,且仍在法定期限内的;第二,原告因未按规定预交案件受理费而按自动撤诉处理后,在法定期限内再次起诉,并依法解决诉讼费预交问题的。

《行政诉讼法》及其司法解释并未规定当事人申请撤诉时人民法院对由此带来的法律后果负有释明义务。对于撤诉的法律后果,当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第七项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条已作出明确规定,作为诉讼参加人,应当知晓相应的法律规定并对自己的诉讼行为负责。此外,即使当事人认为撤诉并非其真实意思表示,准予撤诉的裁定确有错误,也应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第二款关于“准予撤诉的裁定确有错误,原告申请再审的,人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定,重新对案件进行审理”的规定,通过审判监督程序申请撤销原准予撤诉的裁定,而非针对后诉驳回起诉的裁定申请再审。

 

004.参加诉讼的第三人申请再审应当具备的条件——马文英诉中原区政府拆迁补偿安置案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申4736号行政裁定书

【裁判要旨】应当参加诉讼而未参加诉讼的第三人,可以通过申请再审的方式维护自己的合法权益,但应当具备以下两个条件:第一,因不能归责于本人的事由未参加诉讼;第二,有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益。前者可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百九十五条所列举的情形;后者则以《行政诉讼法》第二十九条第一款规定的“利害关系”为标准。

 

005.“因不动产提起的行政诉讼”和最长起诉期限——张尚义、张尚奇诉五台县政府行政处理案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申8347号行政裁定书

【裁判要旨】1.“因不动产提起的行政诉讼” 。“因不动产提起的行政诉讼”,在行政诉讼中涉及两个重要问题,一是涉及专属管辖,二是涉及最长起诉期限。《行政诉讼法》第二十条规定:“因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。”这一规定被称为专属管辖。作出这种制度安排,主要是考虑法院行使审判权的便利性。不动产所在地法院能够就近调查、勘验、取证、测量,以及就近执行判决。实践中,对于何为“不动产”并无争议,一般是指不能移动其位置或者其位置移动后就会引起其性能、价值、形状等改变的财产,主要指土地(包括滩涂、草原、山岭、荒地等)及其地面附着物。真正存在争议的是何为“因不动产”,亦即如何界定“因不动产提起的行政诉讼”。通说认为,一般是指因行政行为直接针对不动产而引起的行政纠纷,而不应当扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。正是基于这种认识,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款进一步作出界定:“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”所谓“因行政行为导致不动产物权变动”,是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。

2.最长起诉期限。“因不动产提起的行政诉讼”,也涉及最长起诉期限的确定。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定:“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款虽然是对《行政诉讼法》第二十条的解释,但也同样适用于第四十六条第二款。亦即,适用二十年最长保护期限的案件,仅限于“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。

 

006.级别管辖与重大、复杂的案件——单君诉安徽省物价局行政复议案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申2031号行政裁定书

【裁判要旨】1.级别管辖的确定。所谓级别管辖,是指上下级人民法院之间受理第一审案件的分工。按照《行政诉讼法》第十四条的规定,第一审行政案件一般由基层人民法院管辖。确立这一原则,主要是为了便于当事人就近诉讼、便于人民法院审判执行,并且均衡上下级法院之间的工作负担。除此之外,级别管辖还具有保障人民法院公正行使审判权的实体价值。正因如此,《行政诉讼法》在修改时适度增加了中级人民法院管辖的第一审行政案件的范围,将被告级别由“省、自治区、直辖市人民政府”扩大到“县级以上地方人民政府”。但这里所说的“地方人民政府”,不包括地方人民政府的工作部门,按照《行政诉讼法》第十五条第一项的规定,只有对“国务院部门”所作的行政行为提起诉讼的案件,才由中级人民法院管辖。

2.重大、复杂的案件。固然,《行政诉讼法》第十五条第三项规定,中级人民法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六条也规定,当事人以案件重大复杂为由,认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权的,可以直接向中级人民法院起诉,但这并不意味着中级人民法院必须受理,根据不同情况,中级人民法院可以决定自行审理,或者指定本辖区其他基层人民法院管辖。经审查不存在“案件重大复杂,有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权”情形的,可以书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。

 

007.共同被告情况下级别管辖“就高不就低”原则的适用——李文英诉太和县政府、城关镇政府等行政强制及行政赔偿案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申1134号行政裁定书

【裁判要旨】被告行政机关的层级是确定行政诉讼级别管辖的一个重要因素。根据《行政诉讼法》第十五条第一项的规定,“对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”,就是中级人民法院管辖的第一审行政案件。有的时候,会发生两个以上行政机关作出同一行政行为,因而作为共同被告一同被诉的情形。如果作为共同被告的行政机关层级不同,则采取“就高不就低”的原则确定管辖法院,也就是以共同被告中级别最高的行政机关确定级别管辖。

适用“就高不就低”原则的前提是有“高”,当共同被告中层级较高的“国务院部门或者县级以上地方人民政府”在立案后经审查被认为不是适格被告时,则同案中层级较低的行政机关再由中级人民法院管辖,就因“高无所就”而失去了管辖权依据。但是,这与当初就是单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同,不宜一概全案驳回起诉。尤其是案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,受诉中级人民法院完全可以依照《行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理,以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。如果受案法院认为存在借机抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理,也可以不由自己审理,在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后,将案件移送有管辖权的基层人民法院。

 

008.共同原告与重复起诉的判定——王薇诉青岛市市南区政府、青岛市政府行政赔偿及行政复议案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申4713号行政裁定书

【裁判要旨】设置共同诉讼的目的,固然有诉讼经济的考虑,但同时更是基于法的安定。具体而言,不仅是为了回避对同一事件进行再度审理、判决,也是为了防止因再度审理作出与前次判决相矛盾的判决。正因如此,学理上将诉讼对象的合一确定理解为判决既判力的合一确定,即对于任一共同诉讼人作出的判决,其既判力也及于其他的共同诉讼人。在任一共同诉讼人提起诉讼后,其他共同诉讼人就同一事项再次提起行政诉讼,即为法所不许。

 

009.提出新的诉讼请求——侯春明诉离石区政府房屋行政强制案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申1183号行政裁定书

【裁判要旨】所谓“提出新的诉讼请求”,通常是指,在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如,针对被告作出的同一个行政行为,在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求,或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下,虽然具体的请求发生了变化,但请求的基础并未发生变更,因而可以在一个诉讼程序内审理新请求,旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。

在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为,人民法院尽管可以将新旧行为合并审理,但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”,而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼,再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。没有另案提起诉讼固有缺陷,但如果基本符合合并审理的其他要件,被告对此亦没有提出异议的,并无予以纠正的必要。

根据《行政诉讼法》第八十九条的规定,将案件发回原审人民法院重审受到严格限制。必须裁定撤销原判决发回原审人民法院重审的,仅限于“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”情形。即使“原判决认定事实不清、证据不足的”,也不是必须发回原审人民法院重审,第二审人民法院也可以自己“查清事实后改判”。而且,法律还强调,“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审”。

《行政诉讼法》第八十九条关于发回原审人民法院重审的规定,针对的基本是案件仍需要重新作出实体判决的情形,如果第一审人民法院作出实体判决后,第二审人民法院认为不应当受理,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第一项的规定,在撤销第一审人民法院判决的同时,既可以发回重审,也可以径行驳回起诉。

 

010.提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”——杨学奎诉津南区政府、咸水沽镇政府房屋行政强制案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申2301号行政裁定书

【裁判要旨】1.根据行政诉讼法第四十九条的规定,提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。通常认为,所谓“事实根据”,是指一种“原因事实”,也就是能使诉讼标的特定化或者能被识别所需的最低限度的事实。通俗地说,是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。例如,如果请求撤销一个行政决定,就要附具该行政决定;如果起诉一个事实行为,则要初步证明是被告实施了所指控的事实行为。

2.共同诉讼之管辖的要件之一是须有被告数人。在被告之一津南区政府被驳回起诉后,被告只剩下咸水沽镇政府,共同诉讼既不成立,咸水沽镇政府又非“县级以上地方人民政府”,天津市第二中级人民法院也就不再具有管辖权。本案应当更符合移送管辖的情形,并且,采取移送管辖而不是裁定驳回起诉,更有利于当事人诉权的保护。

 

011.移送管辖的前提条件是案件已经受理——童传霞诉安徽省发改委政府信息公开及安徽省政府行政复议决定案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申360号行政裁定书

【裁判要旨】行政诉讼法第二十二条对移送管辖作出了规定,根据该条规定,“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理。”根据行政诉讼法第四十九条第四项的规定,“属于受诉人民法院管辖”系公民提起诉讼应当符合的法定条件。根据行政诉讼法第五十一条的规定,“人民法院在接到起诉状时对……不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。”根据上诉法律规定,移送管辖的前提条件是案件已经受理,若尚未被受理,法院在立案阶段即发现案件不属于法院管辖的,则可以迳行裁定不予立案。

 

012.行政诉讼起诉期限制度不同于民法诉讼时效制度——陈永利诉五河县政府行政征收案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申2645号行政裁定书

【裁判要旨】行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限,是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造,在性质上属于程序法上的法定期间,不能中断或者中止,特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能,在于维护行政行为的效力,以确保行政法律关系的尽早安定。而《民法通则》对于诉讼时效的规定有所不同。超过诉讼时效期间,当事人自愿履行的,不受诉讼时效限制。而且,诉讼时效期间为可变期间。虽然《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定,对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定,但这是基于行政协议的履行之诉与民法上的合同履行之诉有诸多相同点而做出的特别规定,起诉行政机关作出的单方行政行为,仍然要适用行政诉讼的起诉期限的规定。

固然,民法上的时效不是权利消灭的原因,它只给予义务人一个抗辩权。如果义务人不作为,即不行使他的抗辩权,则请求权可以通过司法程序得到执行。在民事诉讼中,当事人未提出诉讼时效抗辩,人民法院也不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。但在行政诉讼中,通常并不适用时效制度,而是适用起诉期限,已如前述。而按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定,是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种,对于起诉条件的审查,人民法院应当依职权进行,不用等待当事人的申请,也不用基于当事人的抗辩。对于“超过法定起诉期限且无正当理由的”,人民法院可以径行裁定驳回起诉。

 

013.最长诉讼保护期限——马中现、张爱勤诉汝州市政府土地登记案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申3010号行政裁定书

【裁判要旨】1.最长诉讼保护期限。行政行为在很多情况下只是送达直接相对人,其他因该行政行为受到不利影响的人未必能够及时得知,如果因为利害关系人无法“知道或者应当知道”行政行为而不能开始计算起诉期限,将会造成行政行为的效力随时都可以争议,行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了实现行政法律关系的尽早安定,修改后的《行政诉讼法》增加了最长诉讼保护期限的规定,其含义是指,自行政行为作出之日起,经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。这一期间属于客观期间,不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。即使确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼,但也会因超过二十年的最长诉讼保护期限,从而丧失寻求司法救济的权利。

2.行政诉讼对于《民事诉讼法》的适用。行政诉讼与民事诉讼有许多共同点,民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。但是,作为解决行政争议的行政诉讼毕竟有其特有性质,《民事诉讼法》的一些规定并不能适用于行政诉讼。具体来讲,行政诉讼对于《民事诉讼法》的适用,应当排除两种情形:一是《行政诉讼法》已有规定的;二是《行政诉讼法》虽然没有规定,但《民事诉讼法》的规定与行政诉讼性质有所抵触的。《行政诉讼法》规定的最长诉讼保护期限,正是参照《民法通则》规定的二十年最长诉讼时效而设计,但基于行政法律关系的特殊性,有意排除了《民法通则》关于“有特殊情况的,人民法院可以延长诉讼时效期间”的适用。因此,在撤销之诉中,不存在适用民事诉讼最长诉讼时效的空间,也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

 

014.起诉行政不作为应遵循“成熟原则”——王守保诉宣城市政府行政复议决定案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申307号行政裁定书

【裁判要旨】法谚云:“法律不保护权利上的睡眠者。”所以,过于迟延地请求法律救济将不受到法律的保护。但在有些情况下,过早地请求法律救济,同样不被法律所允许。就行政诉讼来说,通常都是针对一个行政处理提起诉讼,这就存在一个起诉时机问题。按照成熟原则,行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟,才能允许进行司法审查。起诉行政机关不履行法定职责就是如此。行政机关履行法定职责通常需要一个过程,因此有些法律、法规对行政机关履行职责的期限作出了专门规定。法律、法规对行政机关履行职责的期限未作专门规定的,《行政诉讼法》第四十七条则统一设置了两个月的期限。如果行政机关超过法定期限未履行职责,公民、法人或者其他组织即可以提起诉讼;反之,如果法定履行职责的期限未届满就提起诉讼,就属于起诉时机不成熟,人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。当然,如果行政机关在履行职责期限之内就作出拒绝决定,则不受履行职责期限的限制,公民、法人或者其他组织可以即时针对拒绝决定提起诉讼。针对行政机关不履行法定职责申请行政复议,也是如此。按照《行政复议法实施条例》第十六条第一款的规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责,行政机关未履行的,行政复议申请期限依照下列规定计算:有履行期限规定的,自履行期

(五)审理与判决

001.全面审查与行政行为的可分性——宋太宏诉运城市政府、山西省政府土地行政处理案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申1481号行政裁定书

【裁判要旨】1.全面审查。《行政诉讼法》第八十七条规定:“人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”这里所说的全面审查,意在强调不仅要对原审人民法院的判决、裁定进行审查,也要对被诉行政行为进行审查。这是因为,在撤销诉讼中,理由具备性的核心要件就是被诉行政行为的合法性,二审法院对于原审人民法院的判决、裁定的审查,自然离不开审查被诉行政行为的合法性。但是,所谓全面审查,不能超出一审法院的裁判范围,不能超出原告的诉讼请求,而原告的诉讼请求恰恰决定了一审法院的裁判范围。

2.行政行为的可分性。《行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为……”法律之所以规定可以“部分撤销”,就在于有的行政行为具有可分性。所谓行政行为的可分性,是指一个行政行为可以分离成几个不同的相对独立的部分,当其中一部分可能不生效力、无效或不合法时,其余部分仍可以有效存在。对于可分的行政行为,当事人可以只针对其中一部分提起撤销诉讼,在此时,该行政行为的一部分在性质上就属于被诉的行政行为本身,对于该一部分合法性的审查,就是对被诉行政行为合法性的全面审查。

3.不能在任何诉讼环节随意提出新的诉讼请求。所谓诉讼请求,就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院的审理范围,也便于对方当事人在此范围内提出攻击防御的方法。如果原告欲要求法院审理此范围以外的请求,就必须通过另行起诉或通过提出新的诉讼请求来实现。而在诉讼中提出新的诉讼请求,通常须经过对方当事人的同意以及法院的准许,更为重要的是,不能在任何环节随意提出新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定,“起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外。”在一审期间提出新的诉讼请求尚有如此限制,在二审阶段提出,更为法律所不允。

 

002.是撤销之诉还是履行法定职责之诉的判断——赵英军等20人诉平定县政府、阳泉市政府土地行政补偿案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申2998号行政裁定书

【裁判要旨】根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定,行政诉讼的原告提起诉讼,既可以请求判决撤销或者变更行政行为,也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务,还可以请求判决确认行政行为违法或者无效……不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同,不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。究竟属于一个履行法定职责之诉,还是属于一个撤销之诉的判断的正确与否,足以导致对于案件处理的正确与否。

在履行法定职责之诉中,通常都会包括撤销一个拒绝性决定和可能存在的复议决定的请求,但这个请求并不是必要的,也不能因为包括一个撤销拒绝性决定或者复议决定的请求,就此认定这个起诉在类型上属于撤销之诉。因为撤销之诉的性质在于通过撤销一个为原告设定负担的行政行为的方式来形成权利。当事人真正的诉讼目标还不是撤销,而仍然是判令行政机关重新作出一个授益行为本身。

根据《行政复议法》第六条的规定,公民、法人或者其他组织申请行政复议,不仅可以申请撤销一个具体行政行为,也可以申请行政机关履行法定职责。申请撤销一个具体行政行为,申请期限应当依照《行政复议法》第九条的规定,自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;要求行政机关履行法定职责的申请期限,通常应以行政机关拒绝履行的决定的作出时间起算,行政机关不予答复的则应当以行政机关“未履行”法定职责的具体情况,例如行政复议申请人知道要求行政机关履行法定职责的请求权基础的时间确定。

 

003.判决履行与确认违法——王幼华诉洪山区政府不履行法定职责案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申5484号行政裁定书

【裁判要旨】1.判决履行与确认违法。履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的特点,只要所有事实和法律上的前提条件皆已具备,人民法院就应当直接判决行政机关履行原告所请求的法定职责;如果裁判时机尚未成熟,人民法院也应当作出答复判决;只有判决履行没有意义的情况下才适用“补充性”的确认违法判决。在原告的诉讼请求明确包括判决履行法定职责,且人民法院查明被告不履行法定职责、且不存在判决履行没有意义的情形下,仅仅判决确认违法,构成遗漏诉讼请求。

2.能否起诉行政机关履行“组织处理”的法定职责。所谓法定职责,应当是一种具体、特定的职责,多数情况下仅凭行政机关单方作出一个行政行为就能直接达到行政相对人所欲追求的法律效果;但在个别情况下,法律、法规规定行政机关应当就某一行政管理事项“组织处理”,这虽然也属法定职责,但行政法律效果能否实现尚须相关各方共同协力。在后一种情况下,人民法院固然应当判决行政机关履行“组织处理”的法定职责,但在行政机关尽其所能“组织”之后,如果相关各方不予积极配合,不宜就此认定行政机关怠于履行法定职责。

 

004.行政事实行为不能成为撤销判决的对象——刘国庆诉芮城县政府、运城市政府撤销房屋登记决定及行政复议案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申2930号行政裁定书

【裁判要旨】《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定,“行政行为违法,但不具有可撤销内容的”,“人民法院判决确认违法”。该项所规定的确认违法判决,主要是针对违法的事实行为。所谓事实行为,是与法律行为相对的概念,是指一切并非以发生法律效果为目的,而以发生事实效果为目的的行政措施。事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果,因而不能成为撤销判决的对象,在其违法时只能适用确认判决。该项所规定的确认违法判决,还适用于在作出判决前行政行为已经了结,亦即已经执行完毕而无恢复原状可能或因其他事由而消灭的情形。因为该行政行为已无可撤销之效力,只能判决确认违法。

 

005.继续确认之诉需具备必要且特殊的确认利益——张远凤诉丹江口市政府不履行行政复议法定职责案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申9422

【裁判要旨】《行政诉讼法》第七十四条第二款规定的是”不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法”的具体情形,其中第三项是:”被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”这里规定的是履行法定职责之诉终结后的继续确认之诉。所谓继续确认之诉,并不是一个独立的诉讼种类,它是在初始诉讼终结之后,为使那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题继续得以澄清而提供的一种具有”事后确认”性质的诉讼。所谓”终结”,是指诉讼标的终结。例如,原告提起一个旨在撤销一个行政行为的撤销之诉,但在诉讼期间被诉行政行为在法律上或者由于事实原因已经终结,这时,初始的撤销之诉就告终结,因为人民法院不需要、甚至无法对一个已经终结的行政行为再一次判决撤销。履行法定职责之诉中也会出现诉讼终结的情形,例如,在原告提起诉讼之后行政机关履行了法定职责,从而使原告的请求获得了满足;或者在人民法院作出裁判时法律上或者事实上的客观状况使得判决行政机关履行法定职责变得不可能或者没有意义。

继续确认之诉的本义,就是允许原告在初始诉讼终结之后请求继续原来的诉讼,以对已经终结的行政行为以及不履行或者拖延履行法定职责的违法性进行事后确认。但是,正如一般确认之诉需要具备确认的利益一样,要求继续确认也要具备某种特殊的确认利益。这些特殊的确认利益包括,存在重复危险、存在恢复名誉的利益、存在进一步请求赔偿的可能,等等。在起诉复议机关不履行行政复议决定的诉讼中,如果行政机关在诉讼过程中作出了支持当事人复议请求的行政复议决定,当事人所提起的履行法定职责之诉已告

 

006.提起确认无效之诉不能成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”——魏修娥诉利川市政府、利川市国土局土地行政征收案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申4773号行政裁定书

【裁判要旨】由于确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样,都是基于对被诉行政行为合法性的审查,因此的确存在一种可转换的关系。正因如此,本院在(2016)最高法行申2720号行政裁定书中曾经指出:“实践中,真正的无效确认之诉,主要出现于辅助请求中,或者它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。换句话说,即使原告的请求仅是撤销,法院经审理认为达到自始无效的程度,也会判决确认无效;反之,如果原告请求的是确认无效,法院经审理认为仅仅属于一般违法,也会转而作出撤销判决。因此,无论原告的诉讼请求是确认无效,还是请求撤销(或确认违法),法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。”嗣后于201828日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条对此进行了明确,该条第一款规定:“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。”第二款中规定:“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决。”在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下,人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决,其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则,提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款关于“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉”的规定,说的就是这个问题。

 

007“情势判决”的适用前提、判诉对应及行政争议的有效解决——周士贵诉荆州区政府行政侵权案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申7470号行政裁定书

【裁判要旨】1.“情势判决”的适用前提。所谓“情势判决”,虽然也确认行政行为违法,但严格讲并不属于确认之诉的判决方式,而是撤销之诉的一种例外情形。其含义是指,在针对一个行政行为提起的撤销之诉中,虽然行政行为违法且依法应当撤销,但在撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下,人民法院只确认该行政行为违法,但不撤销行政行为。可见,适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的“情势判决”,其前提必须是针对一个行政行为,该行政行为应当撤销且具有可撤销内容。

2.判诉对应及行政争议的有效解决。诉讼种类的误用,不仅会造成与诉讼请求的不对应,也会使行政争议的有效解决大打折扣。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第二项规定:“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’”,包括“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”。这里所说的“请求判决行政机关履行特定给付义务”,就是指一般给付之诉。与“请求判决行政机关履行特定法定职责”相同,它们都属于给付之诉,所不同的是,后者是要求判决行政机关作出特定行政行为,前者则是要求判决行政机关作出除行政行为以外的其他各种行为,在许多情况下,这种诉讼涉及的都是事实行为。一般给付之诉被称为“诉讼上的多用途武器”,当事人不仅可以行使金钱给付和事实行为请求权,也可以行使不当得利返还和后果消除请求权。这些请求权既可能出自行政法律、法规的规定,也可能出自行政行为、行政承诺、行政协议,还可能出自对于民法规范的类推适用。

 

008.后果清除之诉——陈丙兰诉郑州港区管委会支付最低生活保障金案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申 7472 号行政裁定书

【裁判要旨】县级人民政府民政部门在最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化时,应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金。但是,是否有权撤销一个自己此前作出的行政行为是一回事,是否依法作出这样一个撤销行为是另一回事。撤销和废止不仅针对行政行为,而且其自身也是行政行为,因此,必须遵守行政行为的规则,必须符合法律、法规规定的实体和程序方面的各种要求。

一般给付之诉中的后果清除之诉,原告的请求权依据是所谓后果清除请求权,或称恢复请求权,其目标是通过消除违法行政活动的后果,以恢复原始的状态。行政机关有权自行撤销一个行政行为,但违法的撤销决定也可以被诉请撤销。撤销一个违法的撤销决定的后果是原行政行为“复活”,准确地说,是视为原行政行为自始没有被撤销。

人民法院经审理如果认为停发最低生活保障金的决定并不符合法律规定的条件,应当直接撤销这个停发决定,并按照原告的请求判决行政机关恢复发放。是否符合获得最低生活保障的条件,既是一个事实问题,更是一个法律问题,人民法院完全可以依照法律法规的规定作出认定。撤销一个违法撤销行政行为的决定,既不涉及行政机关的首次判断权,也无须行政机关再次履行审核程序,更不涉及人民法院对于具体支付金额的计算,因此,没有作出一个笼统地责令行政机关作出处理的答复判决的必要。

 

009.规范性文件一并审查的方式——章新宝诉池州市贵池区人民政府等土地行政补偿再审案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申3312号行政裁定书

【裁判要旨】根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款的规定,”有下列情形之一的,属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’:(一)超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;(二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;(三)没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;(四)未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;(五)其他违反法律、法规以及规章规定的情形。”根据上述规定,对规范性文件合法性的审查,主要集中在职权依据、文件内容和制定程序等方面。

人民法院审查针对规范性文件合法性的再审申请,根据再审理由和案件实际情况,可以针对规范性文件合法性的所有方面进行审查,也可以主要针对再审申请人质疑的方面进行审查。  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定:”人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见。”这里所说的”规范性文件制定机关”,既包括被请求审查的规范性文件的制定机关,也包括更高等级的规范性文件的制定机关。

人民法院在审查规范性文件是否存在”与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”的情形时,应当注意听取上位法制定机关的意见。在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可,并且不存在与更上一级法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情况下,应当尊重上级机关的意见。并且,所谓下位法与上位法相抵触,必须是针对同一事项或对象。在不是针对同一事项或对象时,不能适用上位法优于下位法的规则。

 

010.规范颁布之诉与任意规范——庞贵红诉湖北省政府行政复议案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申 535 号行政裁定书

【裁判要旨】【裁判要旨】修改后的《行政诉讼法》虽然用“行政行为”取代了“具体行政行为”的概念,同时也引入了规范性文件一并审查制度,但这并不是说抽象行政行为就此纳入了受案范围。根据该法第十三条第二项的规定,直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼,人民法院仍然不予受理。在《行政复议法》未作修改的情况下,行政复议的范围也是如此。

不予受理针对具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼,既包括不予受理请求撤销、确认违法或者无效的起诉,也包括不予受理请求判令行政机关制定、发布一个具有普遍约束力的决定、命令的起诉。这是因为,请求行政机关履行的法定职责,必须属于一个针对特定对象、特定事件的具体、个别的调整。通俗地讲,正如请求撤销的行为必须是一个具体行政行为,请求行政机关作出的行为也必须是一个具体行政行为。

行政诉讼所保护的必须是公民、法人或者其他组织自身的合法权益。提起一个规范性文件的制定、发布之诉,虽然也会给原告自己带来一定利益,但这种利益仅属于反射利益,因为行政机关制定或者不制定具有普遍约束力的决定、命令,增加或者减损的只能是不确定的公众的利益,并不会对原告个人产生有别于公众的特殊影响。

《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第三款规定:“省级公安机关可以根据有关法律、法规制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准。”据此可知,省级公安机关制定具体的道路交通事故责任确定细则或者标准,属于一个任意规范,而不是强制规范。在法律规定属于任意规范,也就是行政机关是否采取某一个行动存在裁量余地的情况下,不能简单地将其定性为一个必须履行的法定职责。

 

011. 抽象行政行为的判断标准——黄绍花诉辉县市政府提高抚恤金标准案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申7073号行政裁定书

【裁判要旨】可诉行政行为的一个重要标志,就是针对具体事件,并且指向特定个人。但是,个别与一般的区别不能仅根据数量确认,如果具体的处理行为针对的不是一个人,而是特定的或者可以确定的人群时,个别性仍然成立。

法院是解决法律问题的,不宜解决政策问题。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为,因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准,人民法院很难进行司法审查。

 

012.涉及第三人合法权益的举证责任——王玉春诉中原区政府撤销行政决定案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申5835号行政裁定书

【裁判要旨】《行政诉讼法》第三十四条第二款规定的“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据”,主要适用于行政机关针对行政相对人作出的损益性行政行为,因为按照先取证后裁决的原则,行政机关在作出一个损益性行政行为时,必须已经搜集到充足确凿的证据,行政机关在诉讼中不提供或者无正当理由逾期提供证据,则人民法院对该不利行政行为难以支持。但在行政行为涉及第三人合法权益的情况下,简单适用这一规则,则是将不利后果转嫁到第三人的头上。正因如此,《行政诉讼法》第三十四条第二款特别规定:“但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”这一特别规定还表明,行政诉讼的证据并非只应由行政机关提供,凡是能够证明案件事实的合法证据,都能成为行政诉讼的定案依据。

 

013.给付请求权不仅限于法律文件的规定——杜三友等人诉临汾市政府不履行给付待遇案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申3461号行政裁定书

【裁判要旨】依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇,是行政机关重要的给付义务,但绝不仅仅是给付义务的全部内容。只要公民、法人或者其他组织具有给付请求权,就可以依法向人民法院提起给付之诉。而这种给付请求权,既有可能来自法律、法规、规章的规定,来自一个行政决定或者一个行政协议的约定,也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺。仅当从任何角度看,给付请求权都显然而明确地不存在,或者不可能属于原告的主观权利时,才可以否定其诉权。

提起给付之诉也需要具备一定的起诉条件。例如,如果一般给付之诉涉及金钱给付内容,请求金钱给付的金额须已获确定;如果须由行政机关事先作出一个行政决定核定给付内容,则应经由提起一个履行法定职责之诉实现其权利要求。提起给付之诉也应遵守期限规定,如果期限届满同样也会丧失诉权。

(六)既判力

001.重复起诉的认定——陈前生诉金寨县政府房屋行政征收及补偿协议案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行申2720号行政裁定书

【裁判要旨】重复起诉之所以被禁止,是因为它违反了诉讼系属、既判力和一事不再理原则。如果允许重复起诉,将造成因重复审理而带来的司法资源浪费、因矛盾判决而导致的司法秩序混乱以及因被迫进行二重应诉而对被告产生的不便。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十七条第一款的规定,同时符合下列条件的,构成重复起诉:后诉与前诉的当事人相同;后诉与前诉的诉讼标的相同;后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。

构成重复起诉的要件之一是后诉与前诉的诉讼标的相同。该要件对应的是既判力。所谓既判力是指,判决确定后,无论是否违法,当事人及法院均受其拘束,不得就该判决之内容再为争执。如果人民法院判决驳回原告要求撤销行政行为的诉讼请求,即产生被诉行政行为并非违法的既判力,当事人不得在后诉中主张行政行为违法,后诉之法院亦受不得确认该行政行为违法之拘束。故原告提起撤销诉讼,经判决驳回后,即已确认该行政行为合法,再就同一行政行为提起确认违法之诉,应为前诉之既判力所及。

无论原告的诉讼请求是确认无效,还是请求撤销(或确认违法),法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。在对前诉实体上判决驳回之后,后诉即因前诉已经进行了全面的合法性审查而构成重复起诉。

禁止重复起诉的出发点之一在于诉讼系属,而诉讼系属是从人民法院接到起诉状时开始。因此,按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十七条第一款的规定,也许前一诉讼尚在诉讼过程中,也许前一诉讼已经作出生效裁判,总之,无论前一诉讼进展到何种程度,只要已产生诉讼系属,且符合该条款所规定的三个条件,后诉便构成重复起诉。

 

002.既判力、诉讼标的与标准诉讼——张刚诉武汉市武昌区政府城建行政征收案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申411号行政裁定书

【裁判要旨】1.既判力。诉讼标的已为生效裁判所羁束的,裁定不予受理或者驳回起诉。这一规定的理论基础是既判力。所谓既判力,是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。其作用体现在消极和积极两个方面。既判力的消极作用是指,基于国家司法权的威信以及诉讼经济,在人民法院作出生效判决、裁定后,不准对同一事件再次进行诉讼。该消极作用体现的是“一事不再理”,就此而言,与禁止重复起诉属于同一原理。既判力的积极作用是指,人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新的判决、裁定。这是法的安定性所决定的。但既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果,对于第三者而言,只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定,而不是就此剥夺其诉权。

2.诉讼标的。审查行政行为的合法性,更突出地表现为撤销诉讼的主要任务,修改后的行政诉讼法在撤销诉讼之外新增了履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型,而在这些类型的诉讼中,常常并没有一个行政行为存在,因此将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的,难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中,行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象,而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象,就不能揭示诉讼的本质,不会着眼于案件的全部事实。因此,撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。

3.标准诉讼。在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下,分别对每一个起诉进行审理,确实不符合诉讼经济原则;人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查,也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下,比较恰当的做法是采用标准诉讼,即,首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼,并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下,如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚,人民法院可以参照民事诉讼法第五十四条第四款的规定,裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定

 

003.既判力的时间范围——利民公司诉周口市政府行政赔偿案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申1185号行政裁定书

【裁判要旨】1.既判力的时间范围。既判力的界限可以分别表述为时间范围、物的范围以及人的范围。就时间范围而言,通说认为,既判力的基准时为事实审言词辩论终结时,确定判决仅对基准时之前发生的事项具有既判力,对基准时之后的事项没有既判力。正是基于这一原理,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十八条明确了一种既判力排除的情形,该条规定:“裁判发生法律效力后,发生新的事实,当事人再次提起诉讼的,人民法院应当依法受理。”

2.关于对“裁判发生法律效力后,发生新的事实”的理解。所谓“新的事实”,实质是指在既判力基准时之前没有发生的新事由,并且由于不具有可预料性,当事人在前诉中对此不可能予以主张。比较典型的例子如,“请求赔偿后发性后遗症损害的诉讼”,由于在前诉中对后发事由不可能预料并主张,原告就可以基于后发后遗症提起再诉,不受前诉既判力的遮断。这也意味着,后诉中基于新事由提出的诉讼主张因与前诉具有可分性,从而也就形成了与前诉不同的可以另行起诉的诉讼对象。

 

004.诉讼标的已为生效裁判所羁束——汪年流诉绩溪县政府土地行政登记案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申354号行政裁定书

【裁判要旨】根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定,“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”,应当不予立案;已经立案的,应当裁定驳回起诉。本条所称“生效裁判”,既包括生效的行政裁判,也包括生效的民事裁判。生效裁判对于后诉的这种羁束效力,源于生效裁判的既判力。虽然一般认为,既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的,但在有些情况下,判决遮断效的范围与诉讼标的的范围可以存在错位。亦即,尽管前后两诉的诉讼标的不同,但前诉判决遮断后诉。当前诉的诉讼标的成为后诉的先决条件,或者后诉在实质上是对前诉展开的再度争执时,就是如此。

(七)行政协议

001.省级政府不具有直接受理烈士申报的职责——刘云卿诉河南省政府不履行法定职责案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申536号行政裁定书

【裁判要旨】申报烈士的受理机关系县级人民政府民政部门,省级人民政府具有对逐级上报的评定烈士报告作出审查评定的职责,但不具有直接受理烈士申报的职责。虽然《民政部、人力资源社会保障部、财政部、总政治部关于贯彻实施〈烈士褒扬条例〉若干具体问题的意见》(民发〔201283号)第一条第二款规定:“《条例》施行前牺牲人员的烈士评定工作,适用其牺牲时施行的有关法规。符合规定条件的可以批准为烈士,烈士遗属的一次性抚恤待遇按照《革命烈士褒扬条例》及其解释和相关法规规定享受。”但该条款的具体含义是指烈士的评定条件、烈士遗属的抚恤待遇等实体问题适用牺牲时施行的有关法规的规定,而不是指烈士的申报程序也适用旧法的规定。况且《革命烈士褒扬条例》(国发〔1980152号)、《民政部关于贯彻执行《革命烈士褒扬条例》若干具体问题的解释》(民发〔198063号)也只是明确规定了革命烈士的批准机关,并未明确申报烈士的受理机关。

 

002.行政诉讼的单一之诉、共同诉讼与一并解决相关民事争议——张琪麟诉武陟县政府、三阳乡政府不履行土地确权职责争议等案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申3307号行政裁定书

【裁判要旨】1.行政诉讼基本上系由单一之原告对单一之被告,就单一之起诉声明及单一之诉讼标的起诉,即所谓的单一之诉,共同诉讼只是单一之诉为原则之下的一种特殊规则。根据《行政诉讼法》第二十七条的规定,行政诉讼中的共同诉讼包括两种情形。一种是因同一行政行为发生的行政案件,在此情形下,既有可能是由数个行政机关共同作出一个行政行为,也有可能是一个行政行为针对数个相对人作出,如果案件必须合一确定,则可将数个原告或数个被告视为一体,一同起诉或一同被诉。共同诉讼的另一种情形是因同类行政行为发生的行政案件,法律之所以允许合并审理,并非必须合一确定,而是为了诉讼经济以及防止裁判发生矛盾。但对于同类行政行为,本应分别提起诉讼,只有当人民法院认为有必要时,再将数个起诉合并审理。

2.《行政诉讼法》对一并解决相关民事争议作出了规定,这一制度对于解决民事行政争议相互交织、减少循环诉讼、避免民事行政裁判的相互矛盾和相互推诿,均具有积极意义。但是,《行政诉讼法》所确立的“一并解决相关民事争议”,在性质上是行政争议与民事争议“一并解决”,而不是“行政附带民事诉讼”。确切地说,是为了诉讼便利的考虑将两个不同性质的诉讼一并审理。一并审理后,仍然存在行政与民事两类诉讼、两个争议。正是基于这一特点,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十八条第一款规定:“人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案,由同一审判组织审理。”

 

003.以口头形式订立行政协议的审查认定——姜家娜诉蚌埠高新区管委会行政协议案

案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申2032号行政裁定书

【裁判要旨】根据相关司法解释的规定,人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但这种适用属于补充适用,如果行政法律、法规规定某项行政协议必须以书面形式订立,应当优先适用特别规定。在没有相反规定的情况下,可以适用《合同法》对于合同形式的相关规定。固然,《合同法》第十条第一款规定,”当事人订立合同,有书面形式、口头形式和其他形式”,但在实践中,口头形式的合同一般也只适用于标的数额不大、内容不复杂而且能即时清结的合同关系。这是因为,尽管口头形式的合同具有简便易行、直接迅速的特点,但因缺乏文字证据,一旦发生纠纷,将会难以举证,不易分清责任。

 

004.依法行政原则在行政协议领域中的遵守——王小伏、李梦凡诉金水区政府解除行政协议决定案案件索引:最高人民法院(2018)最高法行申9010号行政裁定书

【裁判要旨】作为对具体事件的单方面处理,行政行为是典型的、实践中最常用的法律形式。但是,行政机关可以选择协商式的处理方式,与公民、法人或者其他组织签订设立、变更或终止行政法律关系的协议。虽然行政协议是行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致作出,但在特殊情况下,行政机关可以单方变更、解除协议。作出单方变更、解除协议的决定,通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标,而对合同的履行作出单方调整;有时,也是基于协议存在某种违法的情形。依法行政原则要求行政行为保持合法的状态,撤销一切违法的行政行为。这一原则在行政协议领域同样应当遵守。行政协议的违法性包括通过恶意欺诈、胁迫或者通过对重要问题的不正确、不完整的陈述而促成行政协议的订立。

 

005.行政协议具有两面性——范凯因诉太和县城关镇政府、太和县政府行政协议案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申2289号行政裁定书

【裁判要旨】行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。因此,对于行政协议无效的判断,既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。

行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为,尤其是以协商协议方式实施的行为,更是如此。

虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”,但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实,人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响,因此不能认定为违反法定程序的情形。

请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求,一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件,另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求,即使有正当理由,也应在一审法庭调查结束之前提出。

 

006.行政协议应遵循合同相对性且兼顾相关第三人效力——明灯食品厂诉大冶市政府不履行法定职责案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行再72号行政裁定书

【裁判要旨】1.行政协议的判断标准。通说认为,行政协议的属性应由协议本身客观判断,协议当事人的主观意思并不能作为判断标准。当时生效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”据此,认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面:第一,协议的一方当事人是行政机关;第二,协议的内容涉及行政法上的权利义务;第三,协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。

2.行政协议应遵循合同相对性且兼顾相关第三人效力。民事合同原则上仅具有相对效力,其权利义务关系仅可约束合同双方当事人。行政协议既采民事合同之形式,合同相对性原则亦应遵循。但行政协议之所以属于“行政”,自有其不同于民事合同之处。当行政协议属于补充或者替代诸如征收拆迁这样的单方高权行为,当行政协议具有针对诸如竞争者、邻人等第三方的效力,则不应简单地以合同相对性原则排除合法权益受到行政协议影响的第三方寻求法律救济。行政协议的功能是为了丰富行政机关的行政手段,增进行政相对方的合作与信任,扩大解决问题的弹性余地,如果法律、法规没有作相反规定,行政机关原则上有权以协议方式活动,但却不能通过协议方式扩大法定的活动空间,使之成为规避依法行政的特殊领地,更不能借此减损行政管理相对人的合法权益与救济权利。

3.履职之诉的请求权基础。要求行政机关履行职责应当有请求权基础,也就是行政机关具备当事人所申请履行的特定职责。这个请求权基础,有可能来自一个行政协议的约定,但更多情况下来自法律、法规、规章的规定。

4.行政先行处理原则。基于行政先行处理原则,在双方没有协商一致且行政机关尚未作出安置补偿决定的情况下,人民法院不宜就具体安置补偿标准和方式迳行作出裁判,只能判决行政机关从人民生命财产的安危出发,尽快依法履行法定职责。同时,行政相对人也应依法务实地予以积极配合,以使纠纷尽快尘埃落定。 

 

007.行政优益权在行政协议中的运用——草本工房诉荆州市政府、荆州开发区管委会行政协议纠纷案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申3564号行政裁定书

【裁判要旨】1.行政协议的行政主体方享有一定的行政优益权。行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样,都是为了实现公共利益或者行政管理目标,但与单方行政行为不同的是,它是一种双方行为,是行政机关和行政相对人通过平等协商,以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性,又采用了合同的方式,由这种双重混合特征所决定,一方面,行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议;协议一旦订立,双方都要依照协议的约定履行各自的义务;当出现纠纷时,也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面,“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议,但仍应坚持依法行政,不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权,当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时,行政机关可以单方变更、解除行政协议,不必经过双方的意思合致。

2.行政协议中行政优益权是在《合同法》框架外的单方处置。行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为,则应于缔结协议后,切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔,不仅显失公平,亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然,基于行政协议和行政管理的公共利益目的,应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权,但这种行政优益权的行使,通常须受到严格限制。首先,必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害;其次,当作出单方调整或者单方解除时,应当对公共利益的具体情形作出释明;再次,单方调整须符合比例原则,将由此带来的副作用降到最低;最后,应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是,行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置,也就是说,行政协议本来能够依照约定继续履行,只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现,行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施,尚无行使行政优益权的必要。

 

008.对行政机关单方变更、解除协议行为的起诉仍适用起诉期限规定——田先啟诉江夏区政府行政协议案

案件索引:最高人民法院(2017)最高法行申7758号行政裁定书

【裁判要旨】《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对于行政协议之诉的诉讼时效和起诉期限进行了“两分法”处理,一是,“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”;二是,“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。这是基于行政协议既有双方性、又有单方性,行政协议之诉既有关系之诉的新特点,又有行为之诉的旧传统,而作出的区别处理。行政协议虽然仍属于一种行政活动方式,但它却借用了民法合同的方式,行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体,但却是以平等协商的方式订立并履行协议,正是基于这种平等性和双方性,当因为行政协议的订立和履行产生争议,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但行政协议终究不是民事合同,行政机关因公共利益需要或者其他法定理由,可以单方变更、解除协议,这种行政优益权的行使,与传统的单方行政行为并无不同,因此针对行政机关单方变更、解除协议的行为提起诉讼的,仍然适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。

 

(八)行政赔偿

001.复议决定维持原行政行为的赔偿责任——王素兰诉砀山县政府行政复议、行政赔偿案

案件索引:最高人民法院(2016)最高法行赔申340号行政裁定书

【裁判要旨】无论修改前的《行政诉讼法》还是修改后的《行政诉讼法》,都没有规定可以单独起诉维持原行政行为的复议决定,修改后的《行政诉讼法》第二十六条规定复议机关为共同被告,也只能附随于针对原行政行为的起诉。因此,在原行政行为已经被提起过诉讼且已由人民法院作出生效判决的情况下,再审申请人再行针对维持该行政行为的复议决定提起行政诉讼,在性质上就属于诉讼标的已为生效裁判所羁束的重复起诉。应当依法不予立案,已经立案的,应当裁定驳回起诉。

在复议决定维持原行政行为的情况下,对当事人合法权益造成实质侵害的应当是原行政行为,复议决定只是对原行政机关的意志加以肯定而已。由于维持原行政行为的复议决定并没有给当事人增加新的负担,也就无法发生加重当事人损害的情形。因此,应当由作出原行政行为的机关承担赔偿责任。因复议程序违法给原告造成损失的,由复议机关承担赔偿责任。

转自鲁法行谈微信公众号。



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