关键词

行政/行政许可/利害关系人/听证/审慎审查

基本案情

原告嘉兴市某某公司诉称：嘉兴市某某公司成立于1987年，由原某集团改制而来。原告公司自成立至今经营场所一直在嘉兴市东栅街道某村，公司成立时周围50米内无任何建筑。原告公司的《燃气经营许可证》至2021年1月31日到期，原告于2020年11月5日向主管部门嘉兴市南湖区住房和城乡建设局（以下简称南湖区住建局）申请核发燃气经营许可证；2021年1月28日，南湖区住建局对燃气经营的书面、现场核查均已完成。2021年2月1日，南湖区住建局与原告进行谈话并制作谈话记录，告知原告已完成燃气经营许可申请、书面及现场核查，之后南湖区行政审批局将依法核发《燃气经营许可证》。但是，南湖区行政审批局却于2021年2月10日以原告的液化石油气储罐（区）与站外其他民用建筑的防火距离不符合《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）4.4.1条规定为由作出《不予行政许可决定》。但被告所认为的“其他民用建筑”系原某村村民委员会的办公楼，功能为非住宅性质，土地性质为办公用地，且建造于1998年，比原告公司成立晚11年，被告不予行政许可的事实基础不成立。《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）4.4.1条规定，但前述规范系民用建筑业防火规范，原告公司作为液化气行业，应使用《液化石油气供应工程设计规范》（GB511422015）。同时，浙江省住房和城乡建设厅于2020年8月10日发布的《城镇燃气设施安全检查标准》中关于站外防火距离明确：新建扩建储备站防火距离应符合现行国家标准《液化石油气供应工程设计规范》（GB51142）的规定，历史建设的老站要求符合建站时国家标准的规定，原告符合国家标准规定。请求撤销南湖区行政审批局作出的不予行政许可决定，责令南湖区行政审批局重新作出行政许可决定。
 被告南湖区行政审批局辩称，被告于2021年1月21日收到原告提交的延续《燃气经营许可证》的行政许可申请；同年1月26日，对原告所在地进行现场勘查及初评，并将相关评审意见反馈原告，要求其按规定整改。同年2月3日，被告收到嘉兴市湘家荡区域开发建设管理委员会（以下简称湘家荡管委会）、嘉兴市南湖区人民政府七星街道办事处（以下简称七星街道办事处）提交的情况反映，载明：原告作为燃气经营企业，与周边民用建筑（原某村村委会办公楼）的间距不符合相关安全规定。同年2月5日，被告再次进行现场勘查，并提出多项整改要求，其中包括“储罐与民用建筑间距不足，实测44米” 等内容。同年2月7日，被告向原告送达勘查整改知单。同年2月10日，被告经现场勘查，再次提出“储罐与站外民用建筑防火间距为44米的问题，未整改”。同日，南湖区住建局向被告发函，告知根据《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）4.4.1强制性条款和《液化石油气供应工程设计规范》（GB51142-2015）5.2.8条款的规定，总容积大于200立方米小于等于500立方米的液化石油气供应基地全压试储罐（区）与基地外其他民用建筑的防火间距为50米。民用建筑系指居住建筑、国家机关办公建筑和商业、服务业、卫生等其他公共建筑，案涉的站外其他民用建筑系原某村委会办公楼（目前处于使用状态），应属民用建筑。被告适用《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）4.4.1条规范作出不予许可决定，符合法律规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
 法院经审理查明：嘉兴市某某公司于2009年8月13日首次取得《燃气经营许可证》，后两次申请延续，许可期限至2021年1月3日止。2021年1月6日，嘉兴市某某公司向南湖区行政审批局提交《浙江省燃气经营许可证申请》。同年1月26日，南湖区行政审批局委托专家组对该公司是否符合《燃气经营许可证》换证（延续）条件予以现场勘查，勘查结论为不合格，要求整改经检查确认合格后通过验收。同年2月1日，专家组经复查后确认整改合格。同年2月3日，某管委会、某街道办事处向南湖区行政审批局出具情况反映认为该公司作为燃气经营企业，与周边民用建筑（原某村村委会办公楼）的间距不符合相关安全规定。同年2月5日，南湖区行政审批局再次委托专家组对该公司的储配站予以现场勘查，专家组勘查后提出11条整改意见，包括“储罐与民用建筑间距不足，实测44米该民用建筑有人居住，且使用明火”，勘查结论为不合格，要求予以整改。同年2月7日，南湖区行政审批局经再次复查后将复查意见告知该公司并送达勘查意见整改通知单，要求于2021年2月9日前进行整改完成。同年2月10日，南湖区住房和城乡建设局根据南湖区行政审批局向其发送的《关于商请对嘉兴市某某公司申请燃气经营许可证情况认定的函》，作出《关于嘉兴市某某公司防火间距情况的复函》，载明：根据现行国家标准《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）第4.4.1条强制性条文和《液化石油气供应工程设计规范》（GB51142-2015）5.2.8条文的规定，总容积大于200立方米小于等于500立方米的液化石油气供应基地全压试储罐（区）与基地外其他民用建筑的防火间距为50米；嘉兴市某某公司储配站液化石油气储罐（区）总容积为399立方米，因此，按照上述国家标准条文规定，该储配站液化石油气储罐与站外其他民用建筑的防火间距应为50米。据此，南湖区行政审批局再次对该公司的储配站予以现场勘查，勘查意见为储罐与站外民用建筑防火距离为44米的问题未整改，勘查结论为不符合要求，建议不予通过现场勘查。同日，南湖区行政审批局以液化石油气储罐（区）与站外其他民用建筑的防火间距不符合要求为由，作出《不予行政许可决定》。
 另查明，案涉储配站由原嘉兴化肥厂建设完成，于1987年1月14日竣工验收合格。某村村委会办公楼于1998年左右建造。杭州设计院于2020年12月向南湖区住房和城乡建设局出具《城镇燃气设施安全检查报告书》，提出嘉兴市某某公司储配站存在安全问题，该公司LPG站储罐与某村村委会办公楼间距约45米，不符合项目2006年改建时《城镇燃气设计规范》（GB50028—93）的间距要求。此后，杭州设计院再次出具《关于嘉兴市某某公司2020年安全检查情况的说明》，认为原安全检查报告书中虽提出间距不足的建议处理意见，但根据现场了解，该房屋为待拆房屋，建议停止该3层房屋的日常使用。嘉兴市某某公司一审时提供嘉兴某投资有限公征迁办公室出具的《情况说明》，内容为原某村村委会已与嘉兴某投资公司签订房屋拆迁合同，现由于某街道办事处需要用于堆放垃圾分类暂时使用，此幢房屋没有使用明火，也没有人居住。南湖区消防救援大队于2021年2月20日在政务服务网上针对该公司举报投诉亦作出回复，确认经其现场检查，原某村村委会的旧址一层为环卫公司垃圾分拣点，二、三层空置，未发现有住人、烧菜现象的事实。

浙江省海宁市人民法院于2021年9月29日作出（2021）浙0481行初15号行政判决，驳回嘉兴市某某公司的诉讼请求。嘉兴市某某公司向嘉兴市中级人民法院上诉，审理过程中，嘉兴市某某公司申请撤回上诉，浙江省嘉兴市中级人民法院于2022年3月11日作出（2021）浙04行终226号行政裁定，准许嘉兴市某某公司撤回上诉。

裁判理由

本案二审原拟改判撤销原判，撤销南湖区行政审批局作出的不予许可决定。但为实质化解行政争议，二审经协调，提出嘉兴市某某公司停用与原某村村委会办公楼最接近的7号储气罐，以满足50米安全间距要求，南湖区行政审批局撤销不予许可决定的调解方案在浙江省特种设备研究院具体操作及见证下，嘉兴市某某公司永久停用7号储气罐，南湖区行政审批局自行撤销不予许可决定后于2022年1月29日作出许可决定。

裁判要旨

行政机关在行政许可审查程序中，利害关系人提出异议的，应当通过听证等程序听取行政许可申请人及利害关系人意见，未经听证程序直接作出不予许可决定，程序违法。

对于涉及企业经营资格的重大行政许可，行政机关应当审慎审查。一般情况下，行政机关审查申请人提交的材料是否符合法律法规规定即可作出决定，但在申请人提交材料和利害关系人异议存在冲突，对是否作出许可的关键条件存在争议，特别是涉及社会公共安全等情况下，行政机关不应仅审查书面材料即作出决定，应当对相关关键事实、利害关系人提出的异议是否能够成立等内容主动调查核实，在查明事实的基础上准确作出决定。

关联索引

《中华人民共和国行政许可法》第34条、第36条、第47条

一审：浙江省海宁市人民法院（2021）浙0481行初15号行政判决（2021年9月29日）
      二审：浙江省嘉兴市中级人民法院（2021）浙04行终226号行政裁定（2022年3月11日）