王建伟与浙江省宁波市房产管理局房屋所有权登记纠纷上诉案

《人民司法·案例》

2010年第12期

【裁判要旨】

房屋登记机构主要是查验房屋产权证和身份证明的真实性，并审查双方申请人是否到现场。转移登记时，除了应提交登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证或者房地产权证外，还应提交证明房屋所有权发生转移的材料。如上述材料均具备，房产登记机构有权办理变更登记。

【案情】

原告：王建伟。

被告：浙江省宁波市房产管理局（以下简称市房管局）。

第三人：项呈祥。

第三人：郑云萍（系原告王建伟的妻子），现下落不明。

第三人郑云萍与原告王建伟1986年结婚，系夫妻关系。2002年8月6日，原告王建伟向宁波市雅戈尔置业有限公司购买位于钱湖北路69弄294号1－3层房屋，2003年12月29日，在被告处将上述房屋产权登记在原告王建伟名下。2008年11月，郑云萍将该房产委托南天房产出售。第三人项呈祥母亲蒋翠凤得到信息后，经中介南天房产陪同两次到现场对房屋进行了察看，于2008年12月29日经南天房产作为中介与第三人郑云萍协商签订了一份存量房屋买卖中介合同。合同约定：“出卖方为王建伟，购买方为蒋翠凤，中介方为南天房产；王建伟将位于鄞州区钟公庙街道（现为中河街道）钱湖北路69弄294号1－3层建筑面积为212.76平方米（产权证为鄞房权证钟字第A200304198号）住宅房作价345万元出卖给蒋翠凤；蒋翠凤付定金10万元，南天房产于2009年1月15日起开始办理过户手续，蒋翠凤于同日将160万款项提交南天房产，房屋过户受理单至蒋翠凤名下时，南天房产将160万房款转付给王建伟，另165万在2009年3月15日支付，剩余房款10万元待2009年4月10日交房时付清。”合同王建伟处签章由郑云萍代签了王建伟名字并在委托代理人处签名。同时，郑云萍在合同备注处注明“甲方委托代理人（郑云萍）愿意承担本合同所约定的一切法律责任和义务，并承诺产权人亲自到场办理相关的过户手续。

签订合同后，郑云萍代原告王建伟向蒋翠凤出具了收到购房定金10万元一份收条。2009年1月15日，郑云萍带一男子称系其丈夫王建伟，并持王建伟1996年8月31日领取的身份证与第三人项呈祥的父亲项国龙到宁波市鄞州区房地产管理处交易柜台，双方填写了房地产交易、房屋所有权发证申请审批表办理房屋买卖过户登记手续。出卖方提供了产权人登记为王建伟的鄞房权证钟字第A200304198号房产证原件，双方在上述申请审批表中填写房屋成交价为280万元。被告方经审查认为双方申请材料符合法律规定，予以受理。第三人项呈祥于2009年1月15日支付第三人郑云萍160万，由第三人郑云萍带假冒男子代签原告王建伟名字并出具收条。被告于2009年2月19日就上述房产向第三人项呈祥办理了过户登记手续。第三人项呈祥于2009年3月14日支付第三人郑云萍165万元。

后原告王建伟发现上述情况，于2009年3月26日书面告知宁波市鄞州区房地产管理处上述房产交易系违法行为，要求被告更正登记，但未被受理。原告王建伟提起行政诉讼，请求法院撤销被告为第三人项呈祥作出的位于鄞州区中河街道钱湖北路69号294号产权证号为200902217的房屋所有权登记。

【审判】

浙江省宁波市鄞州区人民法院经审理认为，根据房屋登记办法第三十三条规定：申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料。可见，申请房屋所有权转移登记，除了应当提交登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书外，还需提交证明房屋所有权发生转移的材料，在本案中即为双方当事人签订的存量房屋买卖中介合同，而被告没有要求双方当事人提供，致使存量房屋买卖中介合同中的购买方为第三人项呈祥的母亲蒋翠凤，而在被告处申请转移登记的购买方为第三人项呈祥；合同中出卖价格为345万元，而双方在被告处填写房地产交易、房屋所有权发证申请审批表中的房屋价格为280万元。被告的工作确有不规范、瑕疵之处，但与被告在办理房屋转移登记行为时能否审查出原告王建伟系假冒没有因果关系。房产登记机构的查验对象应当是房屋登记办法第三十三条规定的登记材料即书证，不是对自然人进行查验。被告在收到双方填写的房地产交易、房屋所有权发证申请审批表，审核办理转移变更房屋权属的产权证、双方的身份证件等登记材料时，依法履行其法定职责，尽到了合理、审慎注意义务；原告王建伟提出其没有到场，没有办理过房屋所有权转移申请登记，因被告的职责是查验房屋产权证和身份证明的真实性，没能发现出第三人郑云萍所带男子不是真正的权利人王建伟，既是被告自身职责、能力、条件所限，也是被告出于对当事人提供真实房屋产权证、身份证明等登记材料真实的合理信任，并非未尽合理、审慎注意义务。对原告王建伟在庭审中提到其办理房屋产权初始登记时使用了宁波市公安局海曙分局2001年1月31日颁发的身份证，而现在登记中使用的是宁波市公安局江东分局1996年8月31日颁发的身份证，被告存在审核不严的主张，法院认为，原告王建伟于1996年8月31日向宁波市公安局江东分局领取了身份证，后因其迁居至海曙区南雅街9弄22号207室，于2001年1月31日向宁波市公安局海曙分局又领取了身份证。根据居民身份证法第十一条规定，领取新身份证时，必须交回原证，但原告王建伟没有交。因居民身份证法没有规定领取新证后原证作废，故均是有效证件，被告对此进行审核时没有过错。

根据物权法第一百零六条规定，不动产善意取得需要符合以下四个条件，即无权处分、买受人善意、买受人支付了合理的对价、办理了不动产变更登记。第一，第三人郑云萍带一男子冒称其丈夫王建伟将房屋出卖给第三人，该处分行为并没有获得原告王建伟的同意，构成了善意取得制度中的无权处分。第二，第三人郑云萍将出卖房屋委托中介公司办理，第三人项呈祥之母从中介公司南天房产处得知信息，并与中介方两次实地对房屋做了察看，由南天房产作为中介，三方签订了存量房屋买卖中介合同，虽然出卖方王建伟由其妻郑云萍代签，但第三人项呈祥有理由相信郑云萍具有代理权。更何况郑云萍在合同备注处注明“甲方委托代理人（即郑云萍）愿意承担本合同所约定的一切法律责任和义务，并承诺产权人亲自到场办理相关的过户手续”，更说明了第三人项呈祥与中介公司已经尽到注意义务。在办理权属变更登记时，第三人郑云萍虽带一男子冒充其丈夫，但第三人项呈祥不知情。由于第三人郑云萍与该男子提供了真实的房产证、真实的身份证，被告在审核时也当场表示房产证和身份证明无误，这足以使第三人项呈祥对该男子就是原告王建伟本人产生信赖，且其信赖应是合理的。故第三人项呈祥在办理变更登记时处于善意状态，符合善意取得制度中的善意要求。第三，项呈祥通过中介获得信息，与第三人郑云萍不认识，不存在恶意串通情形。房价协商确定为345万元，原告王建伟对此没有提供相反的证据，应认定此价格符合当时的市场价格。第四，被告已为第三人项呈祥办理了变更登记。因此，第三人项呈祥的行为符合善意取得制度的四项基本要求，从被告对房屋变更登记之日起，善意买受人项呈祥已经根据善意取得制度取得了房屋的所有权，而原所有人王建伟丧失了房屋所有权。综上，被告虽在办理上述争议房屋权属转移登记时没有过错，但确系原告王建伟妻子带一男子冒充原告所为，不是真正权利人原告王建伟的真实意思表示，被告的房屋转移登记结果错误，原告王建伟有权申请被告更正登记或者由被告撤销第三人项呈祥的房屋登记，收回房屋权属证书。但由于本案第三人项呈祥系善意取得，根据房屋登记办法第八十一条的规定，应优先保护善意第三人的利益。故此，一审法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（2）项之规定，判决驳回原告王建伟的诉讼请求。

王建伟不服一审判决，上诉称：一、被上诉人市房管局核发房屋所有权证没有事实依据，一审法院不予撤销却驳回上诉人的诉讼请求错误；二、一审法院对于项呈祥是否属于善意取得的审理和认定超越了行政诉讼的审理范围。

二审中各方当事人均未提供新的证据，二审查明的事实与一审相一致。

宁波市中级法院经审理认为，根据房屋登记办法第三十三条之规定，申请房屋所有权转移登记，除了应当提交登记申请书、申请人身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书外，还应提交证明房屋所有权发生转移的材料。本案被上诉人项呈祥是通过买卖取得房屋，所以申请登记时，被上诉人市房管局应当要求申请人提供房屋买卖合同，而被上诉人市房管局以申请人现场在房地产交易、房屋所有权发证申请审批表中填写的房屋买卖相关内容来替代房屋买卖合同，程序上有瑕疵。但房产登记机构主要是查验房屋产权证和身份证明的真实性，并查实双方申请人是否到场。在办理权属登记时，被上诉人郑云萍带了冒名王建伟的男子到场，该男子执有王建伟1996年8月31日颁发的真实且仍然有效的身份证，当场在房地产交易、房屋所有权发证申请审批表上签名，被上诉人市房管局有理由相信该男子就是上诉人王建伟。

根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第61条的规定，行政审判可以对行政裁决及相关民事争议一并审理。房屋登记办法第八十一条和物权法第一百零六条对不动产善意取得作出特别规定，一审法院对被上诉人项呈祥是否属于善意取得的审理没有超越行政审判的权限，本案被上诉人项呈祥购买涉案房屋的行为系善意取得。

综上，二审法院认为，在被上诉人市房管局办理转移登记时，作为出卖方的王建伟并没有把争议房屋出卖给项呈祥的真实意思表示，被上诉人市房管局作出的房屋登记行为依法应当撤销。但根据房屋登记办法第八十一条的规定，应优先保护善意第三人的利益。所以，上诉人王建伟请求撤销市房管局核发鄞房权证中字第200902217号房屋所有权证的行为，没有事实和法律依据。故二审法院判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

一、不动产登记的公法属性与私法效力

对于不动产物权登记是实质性审查还是形式性审查，在学术界一直存在诸多争议。有学者主张，在中国当前形势下，物权法应当采用实质审查模式，以维护登记的公信力；也有学者指出，采用实质审查将导致登记效率的低下和权力寻租的出现；多数学者认为，物权法规定的不动产登记审查更接近于实质审查，理由是：首先，物权法规定登记机构要“查验权属证明材料和其他必要材料”，权属证明就是证明权利变动的原因关系的证明，包括不动产物权设立、转让、变更、消灭合同或者人民法院、仲裁机构的生效法律文书。既然是查验，则有查明这些材料真实性的要求，也就涉及不动产变动的原因关系审查。其次，登记机构可以询问登记申请人提供材料之外的事项，其目的显然是确保登记内容的真实性，已经突破了形式审查范畴而迈入实质审查。再次，物权法赋予了登记机构调查职权，一般在实质审查模式下登记机构才有调查职权。另外，实质审查赋予登记机构更大的审查权力，其目的就在于确保登记的准确性，减少登记的错误。

从行政法的角度再来审视不动产物权登记的公法属性，行政登记是指法定行政机关和法律、法规授权的组织根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。行政登记行为有以观念表示方式作出的行政行为，也有以意思表示方式作出的行政行为。意思表示行为是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思，以一定的方式表达于外部，目的是改变相对人的权利义务。而观念表示行为是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务，而要依赖法律规定或法律事实对相对人发生法律效果。以意思表示方式作出的登记属于强制性登记的行政许可行为；以观念表示方式作出的登记属于不产生强制效力的宣示性行政确认行为。行政确认性质的行政登记属于对既有法律关系的记载，登记行为只不过是以原有的法律关系为基础的一个附加行为，不产生权利义务关系从无到有的变化，只是加强原有的法律关系，使原有的法律关系的变动得到国家的认可，或者使原有的法律关系具有相应的公示公信效力等。不动产物权登记是以原有的物权合意为基础的一个附加行为，物权行为具有相应的公示、公信效力。从这些特征来分析，不动产物权登记显然属于行政确认类登记。

由于行政确认行为是行政机关依相对人申请而实施的行政行为，法律为该具体行政行为设定了详细、具体、明确的条件和方式等，行政机关必须依照法定的条件和方式作出，完全不享有自由裁量权。这就决定了行政机关在办理行政确认登记申请时，只负形式审查的义务，即是否给予相对人行政登记取决于相对人的申请是否符合法律规定的条件。行政机关的职责在于审查申请人是否依法提交了申请登记所需的全部材料，申请登记事项有无违反法律的禁止性或限制性规定，申请材料的内容之间是否一致等。只要申请人提交的申请材料符合法律规定，登记机关即应该依法予以登记。至于申请人申请登记的民事法律关系状态在实质上是否真实、合法有效，则不在登记机关行政确认的审查范围之内，对申请资料真实性这一法律基础，依法应由申请人负责。

本案中，法院认为房产登记机构的审查范围应当是房屋登记办法第三十三条规定的登记材料即书证，采纳了形式性审查的说法，肯定了在登记过程中房产登记机构已经尽到了审慎的注意义务。但就登记公信力要求的应然状态来说，应采用实质审查，以最大限度地保障登记权利与真实权利状态一致性。所以，有必要以公示、公信力为价值目标，以实质审查为核心内容，重新设计不动产物权登记规则。

二、第三人善意取得对撤销登记之阻却

不动产物权行政登记性质的物权公示性和行为的行政性，决定了不动产物权登记必然成为行政、民事争议交叉案件中的重点问题。对行政与民事案件交叉问题，应该如何进行审查，适用何种程序和方式进行审理，我国法律并未作出明确规定，有的法院先行政后民事，有的法院先民事后行政，有的还假定行政行为合法对民事径行处理。对同一事实，按照不同的诉讼模式，往往会得出不同的结论，甚至裁判结果大相径庭，这在一定程度上造成了司法混乱。

登记的作用在于维护不动产物权的安全。民法上的安全分为静的安全与动的安全。所谓静的安全，是法律对于主体本来享有的权益予以保护，不使其他人任意侵夺。所谓动的安全，又称交易安全，限于主体依自己的行为取得新利益时，法律对之加以保护，不使其归于无效。所以交易安全是交易主体合理期待利益的安全。登记制度因为不动产物权变动而具有意义，没有不动产物权变动，登记制度基本上没有存在的价值。因此，不动产物权安全应当是不动产物权登记纠纷行政、民事交叉案件审理的价值追求。而区分静的安全与动的安全模式来研究在这种模式下行政诉讼与民事诉讼的交叉是一个比较理想的途径。

静的不动产物权安全模式下的逻辑结构为：法律行为（条件1）＋初始登记（条件2）=不动产物权确立（效果1）＋公示力（效果2）。在静态模式下，虽然当事人在行政、民事两方面发生争议，两种争议由于存在一定事实上的关联，因此也表现出交叉情形。但从法律上看，两种争议相互独立，一般而言，只发生一定证据意义上的影响，一种争议的解决，难以在认定事实和适用法律上对另一种争议的解决构成必要条件，更引不起行政、民事诉讼程序上的等待发生。第三人可以有两种救济模式：一是提起变更登记或者异议登记后提起民事诉讼，诉条件1不成立，二是提起撤销条件2的行政诉讼。

动态的不动产物权安全模式下的逻辑结构为：登记物权的公信力（条件1）＋物权变动合意（条件2）＋变更登记（条件3）＋第三人善意（条件4）=不动产物权变动（效果1）＋公示力（效果2）。这种模式下的行政、民事法律关系发生实质意义上的交叉，为了保护第三人的权益，条件4起了决定性作用，而条件1只具有形式的真实性，实质是登记权利人是错误的，由于条件1的实质错误，条件2的合意登记权利人实质上实行的一种无权处分行为，所以也是有瑕疵的。但如果允许当事人就条件1或3提起行政诉讼，这时候如仍然固守行政审判仅对具体行政行为的合法性进行审查的观点，其处理结果是撤销转移登记行为，那么优先保护善意第三人利益就无法得到实现。所以，基于第三人善意取得下的物权变动不可逆性，使变更登记行为已经不可撤销。

在行政诉讼中审查第三人是否构成善意取得，必然会引起如同本案中原告认为行政诉讼超过审理权限的质疑。本案二审援引最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第61条的规定，认为行政审判可以对相关民事争议一并审理。该61条的规定是：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”但是，可以一并审理是不是仅限于行政裁决案件，对此也是有争议的。因此，要解决好不动产物权变动中的登记纠纷，必须进一步完善、扩充这一规定。

三、驳回诉请与确认违法在本案中的选择

物权法第二十一条规定，当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。这两款分别规定了提供虚假材料申请登记人的民事赔偿责任和造成错误登记行政机构的行政赔偿责任。

基于此条规定，对于本案的判决方式，有人认为虽然不应撤销行政登记，但应当确认登记行为违法，给当事人一条寻求行政赔偿的救济渠道，而不是驳回原告的诉讼请求。

对什么情况下的登记错误应该引起行政赔偿是有争议的，而行政赔偿与民事赔偿之间的关系，也是当下理论上尚未解决的问题。有学者认为，绝不能理解为发生错误登记，登记机构就要承担责任。也有人认为，将物权法第二十一条第二款理解为不动产登记机构对登记错误造成的损害承担严格责任，更符合立法本意和受害人利益保护的实际需要。

物权法中使用了登记错误作为赔偿的归责原则，而登记是否错误主要是由行政审判的结果来确定。如果这种登记被确认违法或者撤销，按照客观归责理论，就属于登记错误。如果都可以启动行政赔偿程序的话，必然导致行政赔偿率过高。所以，判决方式的选择上应当考虑这一因素，结合国家赔偿法中的违法归责原则，来正确选择适当的判决方式。

由于我国对违法尚无法律规定或者立法解释，学术界还存在着不同的观点，但行政法上的通说认为应当对违法作广义上的扩大解释，没有尽到合理注意，也是违法的一种内容。本案转移登记虽然在实质上是错误的，但两审法院都认为登记机构已经尽到了审慎的审查义务。相对来说，原告王建伟作为所有权人，更具有对形成不真实权利外观的预防和控制能力，因为其本人知道夫妻双方的感情程度，只要稍加注意，妥善保管好房产证、身份证，就可以防止本案的发生。从这个意义上讲，应当让作为风险控制能力相对较强的一方原告王建伟来承担向无权处分人其妻子追偿的负担和追偿不能的风险。所以，本案选择驳回诉讼请求的判决方式是正确的，避免引起是否应当行政赔偿的争议。如果登记机构在登记过程中确实存在违法行为，超过了合理注意义务的底线，这时候则应当判决确认转移登记行为违法。

如何处理行政赔偿与民事赔偿的关系？笔者认为，不动产登记实质是国家公权力对物权设立、变动的干预，登记行为虽然本身具有行政性，但登记行为本质是一种物权公示行为，往往以一定的民事原因行为即物权设立、变动行为为基础。登记错误的原因有可能是实际权利人自己的过错，有可能是登记机构疏于审查的过错，也有可能是无权处分人的过错，还有可能是登记机构、无权处分人、实际权利人两方或者三方的混合过错所造成的。由于民事赔偿与行政赔偿的性质与诉讼程序不同，两者不可能按照民事侵权中的归责原则进行责任分担。但因为物权设立、变动的民事原因行为在先，且无权处分人一般来说是非法受益者，而登记机构的登记行为在后，且没有在错误登记中受益，所以在不动产登记错误民事赔偿与行政赔偿相交叉的时候，不能按照竞合理论，让当事人选择采取何种途径求偿，而应先进行民事赔偿之诉，行政赔偿只能在民事赔偿不足以弥补受害人损失的时候承担补充责任。这样不但有利于保护因错误登记受到损失的实际权利人的合法权益，也不至于过度加重登记机构的责任，使登记机构无端地为无权处分人的过错负责。其实，在其他国家赔偿中也不乏这种穷尽其他求偿手段的例子，如对法院错误民事判决造成的损害，如果执行后部分可以回转的，受害人仅可以要求国家赔偿剩余部分。

文/张光宏

（作者单位：浙江省宁波市鄞州区人民法院）