复议机关在复议程序中能否收集复议申请人申请复议资格的证据?

【裁判要点】

人民法院在审查行政行为合法性时，排除被告在行政行为作出后自行收集的证据和复议机关在复议程序中收集和补充的证据作为认定行政行为合法性的根据，但并未排除不涉及行政行为合法性事项的证据采信。

【裁判文书】

最高人民法院 

行政裁定书

（2016）最高法行申3516号

再审申请人（一审原告，二审被上诉人）史学超，男，汉族，19XX年XX月XX日生，住址河南省孟津县。

再审申请人（一审原告，二审被上诉人）田登明，男，汉族，19XX年XX月XX日生，住址河南省孟津县。

再审申请人（一审原告，二审被上诉人）朱振江，男，汉族，19XX年XX月XX日生，住址河南省孟津县。

再审申请人（一审原告，二审被上诉人）雷彦卫，男，汉族，19XX年XX月XX日生，住址河南省孟津县。

再审被申请人（一审被告，二审上诉人）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。

法定代表人陈润儿，该省人民政府省长。

再审申请人史学超、田登明、朱振江和雷彦卫因诉河南省人民政府行政复议一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终1187号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员张艳、代理审判员李涛参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明：2012年4月16日，河南省人民政府作出豫政土（2012）287号《河南省人民政府关于孟津县2011年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，批准孟津县征收城关镇上店村等农村土地29.7523公顷。其中包括上店村集体耕地12.5384公顷、园地2.4333公顷、林地0.1130公顷、其他农用地0.5084公顷，马步村集体耕地1.0047公顷、其他农用地0.0476公顷。史学超等4人所使用的土地不在该征地批复范围内。史学超等4人不服该征地批复，于2015年4月8日向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府以史学超等4人的房屋和土地不在征地批复范围内，与征地批复没有法律上的利害关系为由，于2015年6月8日作出（2015）179-182号驳回行政复议申请决定，驳回史学超等人的行政复议申请。史学超、田登明、朱振江和雷彦卫对上述批复不服，向法院提起本案诉讼。

河南省郑州市中级人民法院一审认为：河南省人民政府作出的征收土地批复涉及史学超等人所在村组的农村集体经济组织土地。本案被诉行政复议中，河南省人民政府以豫政土（2012）287号批复批准征收土地范围内，不涉及史学超等人的承包地和宅基地、征地批复与史学超等人没有法律上的利害关系为由，驳回史学超等人的行政复议申请。河南省人民政府依据的证据为孟津县国土资源局、孟津县土地勘测规划队、孟津县城关镇人民政府、孟津县城关镇马步社区居民委员制作的批复征地位置示意图及其调查笔录。《中华人民共和国行政复议法》第四十二条规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。河南省人民政府驳回史学超等人行政复议申请所依据的证据系其在行政复议过程自行收集的证据。依据法律规定，河南省人民政府驳回史学超等人行政复议申请的理由不能成立。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定作出(2015)郑行初字第648号行政判决：一、撤销河南省人民政府豫政复驳（2015）179-182号行政复议决定；二、河南省人民政府于本判决生效后对史学超等人的申请重新作出处理。

河南省人民政府不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：（一）关于河南省人民政府提供证据的合法性问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”第二十四条规定：“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。”第三十一条规定：“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”据上，河南省人民政府既是被申请人，也是复议机关，在行政复议过程中可以调查取证。同时，本案争议的事实是被上诉人与豫政土（2012）287号征地批复是否有法律上的利害关系，与征地批复的合法性无关。河南省人民政府提供证据的目的是为证明豫政土（2012）287号征地批复与被上诉人没有利害关系，不对被上诉人的权利义务产生实际影响，而非为证明该批复的合法性或成为人民法院维持其具体行政行为的根据。该取证行为不在法律和司法解释禁止的范围内。（二）关于河南省人民政府提供证据的证明真实性问题。该院于2016年7月14日到孟津县上店村、马步村现场勘验结果显示，河南省人民政府所提供的孟津县国土资源局、孟津县土地勘测规划队、孟津县城关镇人民政府、孟津县城关镇上店社区制作的批复征地位置示意图及调查笔录可以证明涉案土地不涉及被上诉人的承包地和宅基地，被上诉人与该批复没有法律上的利害关系。（三）被上诉人在诉讼过程中反映的其他问题，可以依法通过其他途径寻求妥善处理。综上，河南省人民政府的驳回行政复议决定正确，法院予以认可。一审适用法律错误，予以纠正。据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定作出(2016)豫行终1187号行政判决：一、撤销郑州市中级人民法院(2015)郑行初字第648号行政判决；二、驳回史学超、田登明、朱振江、雷彦卫的诉讼请求。

史学超、田登明、朱振江、雷彦卫申请再审称：行政复议过程中，河南省人民政府向第三人进行违法取证，孟津县国土资源局、孟津县城关镇人民政府、孟津县城关镇上店社区提供的位置示意图，不是征地批复所依据的原图，也不是勘测定界图，与实际征地红线图不一致。该证据不是河南省人民政府作出征地批复时已经存在的证据，是复议机关以外的第三人提供的证据，属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十条第一项规定的“被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行搜集的证据。”因此，河南省人民政府在二审的上诉理由不应当被河南省高级人民法院认可，河南省高级人民法院以取证目的将行政机关自行搜集证据的行为进行划分，并排除最高人民法院司法解释的适用，属于对最高人民法院司法解释的再解释，超越了河南省高级人民法院的职权范围，属于违法行为，也属于适用法律错误。上述证据真实与否应当和征地红线图进行对比，不能因为当地有利害关系的政府部门临时出具证明、说明、画图、示意图、作证等行为，即判定案件事实。因为这些证据本身即是行政行为形成当初不存在的证据，不具证明效力。故请求本院依法撤销河南省高级人民法院作出(2016)豫行终字1187号行政判决；依法撤销河南省人民政府豫政复驳（2015）179-182号《驳回行政复议申请决定书》，并判令河南省人民政府重新作出复议决定。

本院认为：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。”第三十一条规定：“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”此两条规定明确了人民法院在审查行政行为合法性时，排除被告在行政行为作出后自行收集的证据和复议机关在复议程序中收集和补充的证据作为认定行政行为合法性的根据，但并未排除不涉及行政行为合法性事项的证据采信。本案中，河南省人民政府在复议程序中收集的证据主要用来证明复议申请人的申请资格问题，与原行政行为的合法性无直接关系，因此，该收集和补充证据行为不违反上述司法解释关于“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据”之规定，收集的证据可以作为认定复议申请人申请复议资格的合法证据。再审申请人史学超等4人关于河南省人民政府在复议程序中收集的证据不能作为合法证据使用的主张不能成立。此外，河南省人民政府在复议程序中收集的证据后经二审法院现场勘查，与实际情况相符，再审申请人虽然主张该证据真实性存在疑问，但并未提供充分证据推翻二审法院的相关事实认定。

综上，史学超、田登明、朱振江和雷彦卫的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人史学超、田登明、朱振江和雷彦卫的再审申请。