政府信息公开的基础

【裁判要点】

依照政府信息公开条例第二条、第十七条的规定，行政机关对政府信息的公开是对以一定形式记录、保存的政府信息的公开，行政机关依法公开政府信息的基本前提之一是其已经制作或者保存了政府信息。若行政机关没有制作或者保存政府信息，则就不具备公开的基础。

【裁判文书】

最高人民法院

行 政 裁定 书

（2017）最高法行申6425号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘淑静。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市河北区人民政府，住所地：天津市河北区狮子林大街284号。

法定代表人：李新，该区人民政府区长。

再审申请人刘淑静因诉天津市河北区人民政府（以下简称河北区政府）政府信息公开一案，不服天津市高级人民法院（2016）津行终78号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明以下主要事实：刘淑静原系天津市河北区意式风情区博爱道被拆迁居民。2015年5月14日，刘淑静向河北区政府提出政府信息公开申请，要求公开其成立天津市河北区重点工程指挥部华海分指挥部（以下简称华海分指挥部）的批准文件。河北区政府当日收到申请，于2015年5月27日作出《信息不存在告知书》（编号：Hbqzfxxgk15046），告知刘淑静“您申请的政府信息不存在”，并送达给刘淑静。刘淑静收到后不服，提起本案诉讼，请求依法撤销《信息不存在告知书》，责令河北区政府公开其所申请公开的政府信息，重新作出告知书。

天津市第一中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第四条的规定，河北区政府具有受理公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请，并根据情况作出相应答复处理的法定职权。本案中，河北区政府称其从未批准成立华海分指挥部，且现有证据亦不足以证明河北区政府实际制作或者获取了上述信息，河北区政府对刘淑静提出的政府信息公开申请已履行相关的说明告知义务。河北区政府作出政府信息不存在的告知符合政府信息公开条例第二十一条第三项的规定，适用法规正确。河北区政府收到刘淑静的申请后，在15个工作日内作出了《信息不存在告知书》并向刘淑静送达，程序合法。刘淑静主张案外人乐明哲曾在2013年就“河北区人民政府在2003年河北区博爱道基础设施建设拆迁，审批、组织、成立；天津市河北区重点工程指挥部华海分指挥部的批示、批文”向河北区政府提出信息公开申请，河北区政府作出不予公开告知书，而本次刘淑静要求公开其成立华海分指挥部的批准文件，河北区政府却作出信息不存在告知书，两者显然相悖。根据政府信息公开条例第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取，以一定形式记录、保存的信息。因本案刘淑静要求河北区政府公开其成立华海分指挥部的批准文件，而行政机关的批准文件应是指行政机关批准有关主体从事一定活动的书面意见，其与行政机关的批示、批文不尽相同，且现有证据亦不足以证明河北区政府实际制作或者获取了上述信息。因此，刘淑静请求撤销《信息不存在告知书》，并责令河北区政府公开其所申请的政府信息，重新作出告知书的诉讼请求，不予支持。据此依照政府信息公开条例第四条、第二十一条第三项，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，作出（2015）一中行初字第0077号行政判决，驳回刘淑静的诉讼请求。

刘淑静不服，提起上诉。

天津市高级人民法院二审认为，依据政府信息公开条例第十三条、第十七条的规定，一审法院认定河北区政府具备本案行政主体资格和法定职权正确。河北区政府于2015年5月14日受理刘淑静提出的政府信息公开申请，于2015年5月27日作出《信息不存在告知书》，符合政府信息公开条例第二十四条规定的答复期限，一审法院认定河北区政府作出《信息不存在告知书》的行政程序合法正确。河北区政府提供的证据能够证明，刘淑静申请公开其成立华海分指挥部的批准文件，河北区政府作出《信息不存在告知书》，告知经审查刘淑静申请公开的政府信息不存在，诉讼中，河北区政府亦说明了经核实其从未批准成立华海分指挥部，以及拆迁指挥部作为临时机构，其成立并不需任何行政批准程序等情况。刘淑静对河北区政府的告知结论不服，但经诉讼审查，没有证据证明河北区政府实际保存有刘淑静申请公开的信息，刘淑静关于华海分指挥部客观存在的主张，不能否定河北区政府未批准成立华海分指挥部，以及河北区政府未保存相关批准文件的事实。根据刘淑静向一审法院提交的《不予公开告知书》（编号：0053），不能必然得出河北区政府保存有刘淑静本案所申请批准文件的事实，刘淑静根据上述《不予公开告知书》主张本案《信息不存在告知书》告知信息不存在的结论错误，理据不足。一审法院判决驳回刘淑静的诉讼请求，在认定事实、适用法律和审判程序方面，并无不妥。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

刘淑静向本院申请再审称，一、二审判决未以事实为依据，未以法律为准则，直接与法相悖；再审申请人申请的政府信息是政府信息公开条例等法律、法规规定应予公开的政府信息。故请求撤销一、二审判决，撤销《信息不存在告知书》，判令河北区政府公开其应公开的政府信息。

本院认为，依照政府信息公开条例第二条、第十七条的规定，行政机关对政府信息的公开是对以一定形式记录、保存的政府信息的公开，行政机关依法公开政府信息的基本前提之一是其已经制作或者保存了政府信息。若行政机关没有制作或者保存政府信息，则就不具备公开的基础。本案的核心争议是再审被申请人河北区政府是否制作或者保存成立华海分指挥部的批准文件。再审申请人刘淑静主张再审被申请人批准成立了华海分指挥部，其申请公开的政府信息存在，并提交《不予公开告知书》等证据予以佐证。再审被申请人则主张其从未批准成立华海分指挥部，再审申请人申请公开的政府信息不存在。经审查，《不予公开告知书》系再审被申请人于2013年7月对乐明哲所提“河北区人民政府在2003年河北区博爱道基础设施建设拆迁，审批、组织、成立；天津市河北区重点工程指挥部华海分指挥部的批示、批文”的政府信息公开申请作出。从再审申请人提交的证据材料看，案涉拆迁项目发生在《城市房屋拆迁管理条例》施行时期。从当时有效的相关法律规范看，并未要求再审被申请人必须通过设立指挥部推动项目建设。尽管《不予公开告知书》载明“所提申请属于行政机关调查、讨论、处理过程中的信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定”等语句，但对成立华海分指挥部的批准文件是否存在未予置评，故不足以证明再审被申请人必然制作或者保存成立华海分指挥部的批准文件。由于再审申请人提供的证据难以证明再审被申请人已制作或者保存其所申请公开的信息，其称再审被申请人应当公开其所申请公开的政府信息缺乏事实根据。原审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求并无不当。再审申请人所提再审申请理由不能成立，本院不予支持。

综上，刘淑静的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人刘淑静的再审申请。