北京高院案例：复议机关如何正确履行法定职责？

［裁判要旨］

1. 乡镇政府负有乡村规划区内违法建设的监督查处职责。对于违反农用地管理规范特别是将设施农用地用于其他非农建设或者改变农业生产设施用于其他经营的行为，则应当由国土资源部门和农业部门在各自职能范围内履行监管查处职责。

2. 行政复议机关在履行复议职责过程中，应当将被申请人的违法行为事实和性质分析到位，这样不仅有利于在后续赔偿争议中分清是非、确定责任大小，而且可以对被申请人以后依法行使职权提供清晰指引，达到保障法律法规正确实施的效果。

3.对于相对人的行政赔偿请求，应当遵循违法行为性质与处理结果相均衡、教育与查处相结合的原则，考虑实际情况，以及通过一定方式治愈违法性的可能性，综合判断行政机关是否给相对人造成了实际损害，以及是否需要行政机关承担行政赔偿责任。

4.促进行政争议的实质性化解，并不是行政诉讼所独有的旨趣，行政复议作为行政机关内部更为便捷、有效的权利救济机制，理当在实质性化解行政争议方面更具优势。行政复议机关应当有实质上监督下级行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益的担当精神，秉持促进行政争议实质性解决的态度。

［裁判文书］

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）京行终1297号

上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。

法定代表人于军，区长。

委托代理人杨亮，女，北京市海淀区人民政府法制办公室干部。

委托代理人莫洁云，北京中洲律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）北京桑杰电子科技有限公司，住所地北京市海淀区温泉镇双坡路南2号。

法定代表人毕缩启，总经理。

上诉人北京市海淀区人民政府(以下简称海淀区政府)因行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2016）京04行初661号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

2016年4月14日，海淀区政府作出海政复决字﹝2016﹞15号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认定事实如下：2011年7月1日，北京桑杰电子科技有限公司（以下简称桑杰公司）与北京市海淀区温泉镇农业综合服务中心签订用地协议书，约定项目占地10亩，用以发展温泉镇设施农业建设。2012年3月，北京市海淀区温泉镇人民政府（以下简称温泉镇政府）开始启动为辖区内六家设施农业项目办理手续，将盖有温泉镇和属地村委会公章的《海淀区设施农业项目建设用地申报审批表》及相关审批材料，一并报至北京市海淀区农村工作委员会（以下简称区农委），后区农委也在该表盖章审核通过。2012年5月15日，温泉镇政府、北京市国土资源局海淀分局（以下简称国土分局）、区农委三家单位审核通过了《温泉镇2011年度土地变更调查中有关农用地项目处理意见表》，后该项目以设施农业项目通过卫片检查验收。该地块土地图斑面积约14.76亩，利用现状2010年前为果园，2011年调整为设施农用地，土地规划用途为建设用地。2014年在设施农用地使用情况巡查中，被申请人（即温泉镇政府，下同）发现申请人（即桑杰公司，下同）在设施农业用地上从事电子元件生产。被申请人于2015年5月15日向申请人送达《限期整改通知书》，责令申请人立即停止将设施农用地用于非农建设的行为，并要求申请人于2015年5月22日前拆除违法建设，恢复土地原貌。被申请人经现场核实，申请人按期未整改。2015年5月27日被申请人以书面方式送达了《告知书》。2015年6月1日，被申请人拆除申请人位于海淀区温泉镇白家疃村西的涉案建设。

被诉复议决定认为：被申请人对申请人作出的期限整改通知书及告知书均有“拆除违法建设”、“停止将设施农用地用于非农建设的行为”的表述，所引用的法律依据仅有国土资发[2010]155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》及京政农函[2013]83号《北京市农村工作委员会、北京市国土资源管理局、北京市农业局关于进一步加强设施农业监管工作的函》，故被申请人实施拆除行为认定事实不清，证据不足，应予确认违法。另，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。本案中，申请人提交2011年7月1日其与温泉镇农业综合服务中心签订的合同及“温泉镇关于2011年度土地变更调查中有关农用地项目处理意见表”，作为证明其建设为合法农业设施的证据。被申请人提交“海淀区设施农业项目建设用地申报审批表”，该表中仅有村委会、温泉镇政府及区农委审批同意，未经过国土分局及海淀区政府审批，作为该建筑未经审批的依据。经调查，该地块现状地类为设施农用地，但该建筑未经依法审批，根据《国土资源部农业部关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）第三条规定，不能认定为合法的农业设施。其建筑部分不予赔偿。屋内物品及残值部分。根据双方提交的证据，并不能证明该部分损失存在，故不予赔偿。综上所述，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定确认温泉镇政府拆除申请人建筑的行为违法。桑杰公司不服上述被诉复议决定，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求判决撤销被诉复议决定并责令海淀区政府重新作出复议决定。

一审法院经审理查明，2015年7月28日，海淀区政府收到桑杰公司的行政复议申请及相关材料，桑杰公司的复议请求为：确认温泉镇政府2015年6月1日拆除其设施农业建设的具体行政行为违法，责令温泉镇政府赔偿桑杰公司损失。2015年10月26日，海淀区政府作出海政复决字﹝2015﹞246号《行政复议决定书》，并于2015年10月30日向桑杰公司送达。桑杰公司不服上述决定，向一审法院提起诉讼。一审法院于2015年12月29日作出（2015）四中行初字第1091号《行政判决书》，判决撤销海淀区政府作出的海政复决字﹝2015﹞246号《行政复议决定书》；责令海淀区政府重新作出处理。在重作过程中，海淀区政府向国土分局、区农委等部门进行了调查。2016年3月15日，海淀区政府作出延期审理通知书。2016年4月14日，海淀区政府作出被诉决定。桑杰公司仍不服，起诉至一审法院。

一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，桑杰公司认为温泉镇政府强制拆除行为违法，向海淀区政府申请行政复议，海淀区政府作为温泉镇政府的上一级地方人民政府，具有对桑杰公司行政复议申请进行审查处理的法定职责。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第四十一条、第六十八条的规定，在乡村规划区内，应当取得乡村建设规划许可证而未依法取得进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。本市根据上述法律法规，制定《北京市禁止违法建设若干规定》，规定乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第四条规定，县级国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，加强监督，建立制度，分工合作，形成联动工作机制。市、县国土资源部门要加强设施农用地的实施跟踪，监督设施农用地的土地利用和土地复垦，及时做好土地变更调查登记和台帐管理工作；县级农业部门加强设施农业建设和经营行为的日常监管，做好土地流转管理和服务工作；乡镇政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任，并组织农村集体经济组织做好土地承包合同变更。县级国土资源部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。依据上述规定，对于查处乡村违法建设及查处不符合规定要求开展农用地设施建设和使用土地的违法行为分别有不同执法主体和执法程序要求。

本案中，温泉镇政府对桑杰公司作出的限期整改通知书及告知书均显示，其实施强制拆除行为的依据系国土资发【2010】155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》及京政农函【2013】83号《北京市农村工作委员会、北京市国土资源管理局、北京市农业局关于进一步加强设施农业监管工作的函》等文件的相关规定，对案件的定性亦为擅自将设施农用地用于非农建设。而被诉决定则认定温泉镇政府实施的“拆除违法建设”、“停止将设施农用地用于非农建设的行为”因仅引用上述法律依据而属于认定事实不清，证据不足。海淀区政府作出的被诉决定未能准确界定温泉镇政府的行为性质，其认定缺乏事实依据，主要证据不足。

综上，被诉决定事实认定不清，主要证据不足，依法应予撤销。桑杰公司的诉讼请求符合法律规定，予以支持。关于被拆除的建设是否属于桑杰公司合法权益，温泉镇政府应否承担行政赔偿责任，海淀区政府应在进一步查明事实的基础上，通过重新作出行政复议决定予以确定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被诉复议决定，责令海淀区政府于判决生效之日起在法定期限内对桑杰公司的行政复议申请重新作出处理。

海淀区政府不服一审判决，向本院提起上诉。诉称：1、一审判决认为上诉人应当“准确界定温泉镇政府的行为性质”的主张应属错误。因为，被诉复议决定是否“准确界定温泉镇政府的行为性质”并不影响其合法性，而且上诉人在复议过程中不具备“准确界定温泉镇政府的行为性质”的法定职责。2、一审判决对被诉复议决定关于行政赔偿部分的认定存在错误。现有的证据能够证明被上诉人所建房屋设施不具有合法手续，无论温泉镇政府对本案如何定性，均不能改变被上诉人无权获得国家赔偿的结果，因此，一审判决对行政赔偿部分的认定亦属错误，应予撤销。3、一审判决未对案件的实质性问题作出认定，容易出现司法程序空转结果。无论是桑杰公司、上诉人还是温泉镇政府，均希望对桑杰公司的实体问题尽快做出处理，从而避免各方讼累。一审判决并未对桑杰公司的行为性质作出明确认定，从而可能导致新一轮复议、诉讼程序的提起，进一步加深了各方矛盾，应予以纠正。4、被诉复议决定认定事实清楚，证据充分，应予维持。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回桑杰公司的诉讼请求。

桑杰公司未向本院提交二审书面答辩意见。

本院经审理认可一审判决认定的上述事实，不再赘述。

本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，行政复议制度的宗旨和目的，在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。这就是说，行政复议作为行政机关体系内部法定争议化解渠道，需要遵循行政争议救济机制的理念，保护行政相对人的合法权益，但相较之行政诉讼救济机制，行政复议更突出上级行政机关对下级行政机关违法或者不当行政行为的监督。《中华人民共和国行政复议法》第四条还规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。本案中，海淀区政府作为行政复议机关，在处理桑杰公司与温泉镇政府的行政争议过程中，理当依法履行职责，对温泉镇政府的行政行为合法性审查到位、监督到位，对桑杰公司的合法权益提供及时、有效的保障。

（一）关于海淀区政府履行复议职责对被申请复议的温泉镇政府行政行为审查、监督是否到位的问题。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。再按照《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第四条第（三）项的规定，县级国土资源部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处。对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处；擅自扩大附属设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模，擅自改变农业生产设施性质用于其他经营的，应及时制止、责令限期纠正，并依法依规追究有关人员责任。根据这些规定，乡镇政府负有乡村规划区内违法建设的监督查处职责，对于违反农用地管理规范特别是将设施农用地用于其他非农建设或者改变农业生产设施用于其他经营的行为，应当由国土资源部门和农业部门在各自职能范围内履行监管查处职责，或许乡镇政府可以依法承担协助执法的属地责任，但并无法律规范赋予乡镇政府对违反农用地管理规范特别是将设施农用地用于其他非农建设或者改变农业生产设施用于其他经营的行为直接进行查处的职能。

本案中，温泉镇政府在对桑杰公司作出《限期整改通知书》和《告知书》后，对桑杰公司的涉案房屋实施了拆除行为。该《限期整改通知书》认为桑杰公司“擅自利用白家疃村西约10亩设施农用地及地下空间从事电子元件生产”，并认定为“违反《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发［2010］155号）文件的有关规定”，据此责令桑杰公司“停止违规行为，拆除违法建设，尽快恢复设施农用地的正常使用”。该《告知书》责令桑杰公司“停止将设施农用地用于非农建设的行为”、“拆除违法建设”。可见，温泉镇政府在实施对桑杰公司设施农业建设查处和拆除行为过程中，事实方面认定桑杰公司擅自将设施农用地用于其他经营，法律适用方面认定桑杰公司违反设施农用地管理规范，法律后果方面则不仅责令桑杰公司“停止违规行为”，还责令桑杰公司限期“拆除违法建设”。这就是说，在本案中，温泉镇政府既在缺乏规范授权的情况下行使了国土资源和农业部门的相关设施农用地管理职能，又在缺乏法律依据的情况下将设施农用地的管理纳入乡村规划区内违法建设的监管范畴，导致职责行使的错位和混乱。海淀区政府在履行复议职责过程中，注意到了温泉镇政府责令“拆除违法建设”和“停止将设施农用地用于非农建设的行为”之间的错位，但在没有厘清本案中案件事实和法律规范上的对应性，以及在处理此类案件中设施农用地监管部门与乡镇政府职责范围界限的情况下，模糊而笼统地认定温泉镇政府实施拆除行为认定事实不清、证据不足并据此确认违法，看似对温泉镇政府的行为进行了合法性审查和评判，也监督了温泉镇政府的行政行为，实质上并不到位，并没有把温泉镇政府的违法行为事实和性质分析到位，也没有把温泉镇政府与设施农用地监管部门的职责区分清楚，这样不仅不利于在后续赔偿争议中分清是非、确定责任大小，而且对温泉镇政府以后依法行使职权的指引也并不清晰，并不能达到保障法律法规正确实施的效果。

因此，本案中，海淀区政府履行行政复议职责存在实质性的欠缺，其关于“准确界定温泉镇政府的行为性质”不影响被诉复议决定合法性的主张并不成立。而且，海淀区政府作为复议机关，又是温泉镇政府的上级政府，其认为在复议程序中不具备“准确界定温泉镇政府的行为性质”法定职责，亦缺乏法律依据。对海淀区政府的上述主张，本院均不予支持。

（二）关于海淀区政府履行复议职责对桑杰公司的合法权益是否提供及时、有效保障问题。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被诉复议决定认定桑杰公司开展设施农业建设，经过了属地村委会的同意，也经温泉镇政府、国土分局及区农委的审核同意，而且以设施农业项目通过了设施农用地卫片执法检查。海淀区政府在履行复议职责过程中，注意到了桑杰公司取得的上述相关审批审核手续，但仅以依法应当获得区政府审批而未获得审批为由，直接认定涉案建设未经依法审批，不属于合法的农业设施，并据此认为对被拆除的设施不予赔偿，显得有些简单、武断。这是因为，一方面，桑杰公司开展的设施农业项目已取得了相关主管部门的审核同意，也经过了设施农用地卫片执法检查，其合规性已经在一定程度上予以了确认，桑杰公司对此享有一定的信赖利益；另一方面，海淀区政府在履行复议职责过程中，应当遵循违法行为性质与处理结果相均衡、教育与查处相结合的原则，考虑该项目推进的实际情况，以及通过责令补办手续等方式弥补该项目审批缺陷的可能性，综合判断温泉镇政府违法拆除行为是否给桑杰公司造成了实际损害，以及是否需要温泉镇政府承担行政赔偿责任。对于桑杰公司主张的屋内物品及建筑残值的赔偿请求，海淀区政府在履行复议职责时，并未注意到温泉镇政府违法强制拆除涉案建筑导致桑杰公司无法有效行使举证权利的事实，直接认定“并不能证明该部分损失存在，故不予赔偿”，缺乏事实和法律依据。因此，海淀区政府主张不论本案如何定性，桑杰公司都无权获得赔偿的主张，不能成立，本院不予支持。

海淀区政府还认为本案应当努力避免程序空转的问题，本院对海淀区政府的该项认识和主张表示赞赏，也注意到本案此前曾经历过一轮复议、诉讼程序，本案的确不宜再在复议和诉讼中来回循环往复，应当尽快平复法律关系，实现案结事了。但是，促进行政争议的实质性化解，并不是行政诉讼所独有的旨趣，行政复议作为行政机关内部更为便捷、有效的权利救济机制，理当在实质性化解行政争议方面更具优势。本案被诉复议决定是海淀区政府重新作出的决定，而在该决定中，海淀区政府对于温泉镇政府实施的违法拆除行为的事实和性质以及桑杰公司在该违法行为中是否依法应当获得赔偿，仍然采取模糊且简单的处理方式，看不出有实质上监督下级行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益的担当精神，显然不是一种促进行政争议实质性解决的态度，这也是导致本案再次被一审法院撤销并责令重新作出复议决定、桑杰公司的合法权益没有得到及时救济的重要原因。一审判决撤销被诉复议决定并责令重新作出决定，将温泉镇政府拆除行为的定性以及桑杰公司是否应当获得赔偿等问题，重新交由海淀区政府审查认定和处理，体现了一审判决对海淀区政府在处理本案争议上判断权的尊重，以及对行政复议程序发挥行政争议化解主渠道作用的期待，本院应予尊重。本院对本案争议的前述分析和评判，相信也有助于为海淀区政府下一步履行复议职责提供一定的指引，希望海淀区政府能依法、有效、到位履行法定复议职责，早日为本案行政争议画上圆满的句号。

综上，一审判决撤销被诉复议决定并责令海淀区政府重新作出复议决定并无不当，本院应予维持。海淀区政府的上诉主张依法不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市海淀区人民政府负担（已交纳）。

本判决为终审判决。