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刘洪艳诉北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局、北京市海淀区人民政府限期拆除决定及行政复议案

【裁判要点】

1. 人民法院审理行政案件,不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查,还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。但需要注意的是,立法在规定人民法院可以对被诉行政行为进行合理性审查的同时,还强调必须行政行为“明显不当”的才可以予以撤销或变更,由此也可以看出法律对行政裁量进行司法审查的定位,即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责,不能怠于履行,也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力,给予行政裁量必要的尊重。

2. 法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定,其最终目的是为了维护人民的权益,保障社会的正常运行。查处违法建设的过程中,行政机关在可以采取责令限期补办规划手续等改正措施的情况下,直接作出限期拆除决定,将对相对人的权益造成过度损害,应属明显不当。

北京市海淀区人民法院

行 政 判 决 书

(2017)京0108行初627号

原告刘洪艳,女,1953年1月3日出生,回族,住北京市海淀区。

委托代理人王梓豪,河北宏世成律师事务所律师。

被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局,住所地北京市海淀区。

法定代表人王志伟,局长。

委托代理人李闽凯,男,北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局法制科副科长。

委托代理人陈郁,男,北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局香山执法监察队队长。

被告北京市海淀区人民政府,住所地北京市海淀区。

法定代表人戴彬彬,区长。

委托代理人单辉,男,北京市海淀区人民政府法制办工作人员。

委托代理人丰霜,女,北京市海淀区人民政府法制办工作人员。

原告刘洪艳不服被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局(以下简称海淀城管局)作出的限期拆除决定及被告北京市海淀区人民政府(以下简称海淀区政府)作出的行政复议决定,向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月16日受理后,依法组成合议庭。2017年10月10日,本院公开开庭审理了本案。原告刘洪艳的委托代理人王梓豪,被告海淀城管局的委托代理人李闽凯、陈郁,被告海淀区政府的委托代理人单辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2017年4月28日,海淀城管局作出京海城管罚字[2017]000174号限期拆除决定书(以下简称被诉限期拆除决定)。刘洪艳不服,向海淀区政府申请行政复议,海淀区政府于2017年7月31日作出海政复决字[2017]127号行政复议决定书(以下简称被诉复议决定)。

原告刘洪艳诉称,原告为麻淑琴之女,麻淑琴于1990年4月24日被北京市海淀区香山街道市容检查所批准在海淀区香山北辛村后街XX号新建房屋两间,原有房屋五间,建筑用地东西16米,南北16米,刘洪艳全家仅此一处住房。该房屋曾于80年代翻建过,由于受当时经济条件限制,房屋质量极差。2015年房屋多处开裂,屋顶漏雨成为危房,人住在里面极不安全。原告的孩子们都30多岁了,都到了谈婚论嫁的年龄,而原告没有能力购买房子,只得在现有的基础上想办法自己解决困难,所以才在院内把原房屋拆除翻建房屋。原告在2015年底翻建之前曾找到香山街道办事处城管科负责人,提出房屋改造申请,该负责人称根本就没有审批翻建房屋的机构。原告又找到海淀城管局,接待原告的是一个叫李宁的男同志,该人让原告提交了房契、身份证和房屋破旧的有关相片及申请书,并特意要求刘洪艳在申请书上注明绝不盖二层。材料上交后李宁未提出异议并告知原告,你们既不违章也不违建也不违法,于是原告于2016年3月开始翻建房屋。现海淀城管局认定原告翻建房屋未取得规划许可是擅自建设没有道理,原告在翻建前提交了申请和相关材料,如果当时能明确告知不许可建房,则不会产生今日之违章。且原告是在自己家的院子里翻盖,非但没有向四周扩一寸地反而还向内缩了一些。原告认为,如果把原告的房屋拆除,原告全家将没有地方居住会露宿街头,故二被告的行政行为明显不具有合理性。原告请求:1、撤销海淀城管局作出的被诉限期拆除决定;2、撤销海淀区政府作出的被诉复议决定;3、判令被告承担本案诉讼费用。

在法院指定的证据交换期限内,原告刘洪艳提交如下证据并当庭出示:1、被诉限期拆除决定,证明海淀城管局作出被诉限期拆除决定;2、被诉复议决定,证明海淀区政府维持了被诉限期拆除决定;3、香山地区(居民)私人建房审批表,证明刘洪艳在自家宅基地上翻建房屋;4、香山街道地区(居民)私人建房证明,证明刘洪艳母亲麻淑琴曾在该宅基地上翻建厨房;5、土地房产所有证,证明刘洪艳是在祖传宅基地上翻建房屋;6、照片,证明涉案房屋在翻建前的破损开裂情况。

被告海淀城管局辩称,我局具有相应的执法权限,有权对未经批准的建设进行查处。2016年12月23日,我局香山街道执法队在检查中发现刘洪艳在北京市海淀区香山北辛村后街XX号涉嫌有违法建设房屋的行为,我局香山街道执法队对该房屋进行了现场检查、勘验,并进行了现场拍照。同日,刘洪艳接受调查询问,承认该房屋为刘洪艳于2016年3月进行翻建,且未依法取得建设工程规划许可证,并对现场勘验的结果予以确认,执法人员制作了询问笔录。2017年1月5日,我局收到北京市规划委员会出具的规划认定函,认定上述地址所建的房屋未依法取得建设工程规划许可证。根据上述证据,我局认定涉案房屋属于违法建设,依法作出被诉限期拆除决定。综上,我局认定违法事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律法规正确,请求法院驳回原告的诉讼请求。

在法定举证期限内,被告海淀城管局提交如下证据并当庭出示:1、立案审批表,证明被告对原告刘洪艳建设房屋的行为进行了立案调查;2、现场检查笔录,3、现场勘验笔录,以上证据证明被告对涉案房屋进行了现场检查及勘验;4、现场照片,证明涉案房屋现场的基本情况;5、身份证复印件,证明原告的基本身份情况;6、询问笔录,证明被告就涉案房屋的情况对原告进行了调查询问;7、土地房产所有证,证明原告提交了原房屋产权证明文件;8、规划审批情况的函,证明涉案房屋属于违法建设;9、现场检查笔录(复查),10、现场照片,以上证据证明被告对涉案房屋进行现场复查的情况;11、案件呈批表,证明被告对原告违法建设的行为依法进行了内部审批程序;12、被诉限期拆除决定(存根),证明被告依法作出被诉限期拆除决定;13、公告,14、公告网页版,15、送达回证,16、送达回证,17现场照片,18、视频光盘,以上证据证明被告依法对被诉限期拆除决定进行公告并送达原告的情况。同时,被告海淀城管局当庭出示了《北京市城乡规划条例》、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》、《北京市禁止违法建设若干规定》等作为其作出行政行为的法律规范依据。

被告海淀区政府辩称,本机关于2017年5月4日收到原告刘洪艳邮寄递交的申请材料,于当日作出行政复议答复通知书,并于同年5月15日向海淀城管局送达。海淀城管局于2017年5月22日向本机关提交行政复议答复书及相关证据材料。因案情复杂,本机关于2017年7月3日作出延期审理通知书,决定本案延长审理期限三十日,并将上述文书分别送达双方。经审理,本机关于2017年7月31日作出被诉复议决定,并分别送达双方。综上,本机关作出被诉复议决定的程序合法,请求法院驳回原告的诉讼请求。

在法定举证期限内,被告海淀区政府提交如下证据并当庭出示:1、行政复议申请书及身份证复印件,2、被诉限期拆除决定,以上证据证明刘洪艳向海淀区政府提交行政复议申请书及证据;3、行政复议答复书,4、法定代表人身份证明,以上证据证明海淀城管局按期向海淀区政府提交行政复议答复书及证据;5、行政复议申请收据及当事人送达地址确认书,6、行政复议答复通知书及送达回证,7、行政复议案件处理审批表、延期审理通知书及送达情况,8、行政复议决定案件处理审批表、被诉复议决定送达回证,以上证据证明海淀区政府依法受理复议申请、审理复议案件、作出延期决定、并作出复议决定。

经庭审质证,原告刘洪艳对被告海淀城管局及被告海淀区政府提交的全部证据均予以认可,但认为被告海淀城管局应根据《北京市城乡规划条例》及《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定,给予原告限期改正的机会,而不是必须拆除。

被告海淀城管局及被告海淀区政府对原告提交的证据1、2没有提出异议;对其余证据的关联性提出异议,认为与本案无关。

依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第五十四条的规定,本院在听取了各方当事人的质辨意见并经评议后,认证如下:

被告海淀城管局提交的证据12系本案被诉具体行政行为,不能作为证据使用;其余证据形式上符合《证据规定》中规定的证据要求,内容真实,与本案具有关联性,能够证明其欲证明的事项,本院予以采信。

被告海淀区政府提交的证据2系本案被诉具体行政行为,不能作为证据使用;其余证据形式上符合《证据规定》中规定的证据要求,内容真实,与本案具有关联性,能够证明其欲证明的事项,本院予以采信。

原告刘洪艳提交的证据1、2系本案被诉具体行政行为,不能作为证据使用;其余证据形式上符合《证据规定》中规定的证据要求,内容真实,与本案具有关联性,能够证明涉案房屋的相关情况,本院予以采信。

通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况,本院可以确认如下事实:

2016年12月23日,海淀城管局香山执法监察队在检查中发现,刘洪艳于2016年3月间在北京市海淀区香山北辛村后街XX号翻建砖混结构房屋一处。当日海淀城管局进行了现场检查及勘验,经测量该房屋东西长16.1米、南北宽11米,总建筑面积为177.1平方米。海淀城管局拍摄了上述建筑物的外观照片,绘制了上述建筑物的平面位置图。当日海淀城管局对刘洪艳进行询问,告知了刘洪艳所享有的相应权利,听取了刘洪艳的陈述和申辩。当日海淀城管局对刘洪艳建设上述建筑物的行为予以立案。2017年1月5日,北京市规划和国土资源管理委员会向海淀城管局出具了《关于北京市海淀区香山北辛村后街XX号所建的一处建筑物规划审批情况的函》,函称:“经查,位于北京市海淀区(建筑面积177.1平方米),未依法取得建设工程规划许可证。”2017年4月28日,海淀城管局作出被诉限期拆除决定,并于当日通过留置、现场张贴及网站公告送达上述限期拆除决定。刘洪艳不服,于2017年5月4日向海淀区政府提出行政复议申请,要求撤销被诉限期拆除决定。海淀区政府受理上述行政复议申请后向海淀城管局送达行政复议答复通知书,要求其提交书面答复与相关证据材料。后海淀城管局向海淀区政府提交了答复书与相关证据。因案件情况复杂,海淀区政府决定延期三十日审理,并将延期审理通知书分别送达刘洪艳与海淀城管局。同年7月31日,海淀区政府作出被诉复议决定,决定维持被诉限期拆除决定。后该复议决定分别送达刘洪艳与海淀城管局。刘洪艳仍不服,遂向本院提起行政诉讼。

另查,刘洪艳系麻淑琴之女,麻淑琴于1990年4月24日经原北京市海淀区香山街道市容监察所批准,在北京市海淀区香山北辛村后街XX号新建房屋两间,原有房屋五间,建筑用地东西长16.45米,南北宽16.45米。刘洪艳及其子刘瑞泽一直生活在上述七间房屋中的三间房屋内。后因其所住房屋墙体开裂,刘洪艳于2016年3月间将其居住的三间房屋进行翻建。翻建后的房屋东西长16.1米、南北宽11米,总建筑面积为177.1平方米。

再查,刘洪艳及其子刘瑞泽名下均无房屋登记信息。

本院认为,《北京市城乡规划条例》第六十五条规定,本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为,市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的,按照市人民政府的规定执行。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第(十二)项规定,城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定,在城市规划管理方面对违法建设,行使法律、法规、规章规定的行政处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定,城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。本案中,海淀区城管局具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的城镇建设工程进行查处的法定职权。《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定,本市依法实行规划许可制度,各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划,依法取得规划许可。根据上述规定,刘洪艳翻建房屋应当取得相应的规划许可。本案中,海淀区城管局对涉案房屋进行了检查和现场勘验,取得了北京市规划委员会出具的涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证的函件等材料,其在上述调查的基础上,作出被诉限期拆除决定,认定事实清楚,程序并无不当。海淀区政府在行政复议过程中,亦履行了行政复议的相应程序,复议程序亦无不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项规定,行政行为明显不当的,人民法院判决撤销或者部分撤销。由此可见,人民法院审理行政案件,不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查,还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。但需要注意的是,立法在规定人民法院可以对被诉行政行为进行合理性审查的同时,还强调必须行政行为“明显不当”的才可以予以撤销或变更,由此也可以看出法律对行政裁量进行司法审查的定位,即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责,不能怠于履行,也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力,给予行政裁量必要的尊重。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设规划许可证进行建设的处罚裁量幅度规定为:尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,并处罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除;不能拆除的,没收实物或违法收入,可以并处罚款。《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款规定,城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的,由规划行政主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。可见,根据上述规定,针对本市范围内未取得建设工程规划许可证的城镇违建,尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,应限期改正;无法采取改正措施消除影响的,方可限期拆除或没收。

本案中,刘洪艳所建房屋虽确属未批先建,但刘洪艳系在原有宅基地上翻建,房屋用途系自住,房屋也未超过原有面积,更未加盖。且需强调的是,该房屋系刘洪艳及其子刘瑞泽的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行,则刘洪艳及其家人必将面临流离失所的可预见结局。针对上述情况,合议庭认为,法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定,其最终目的是为了维护人民的权益,保障社会的正常运行。针对刘洪艳所面临的困境,海淀城管局应先选择采取责令限期补办规划手续等改正措施后,再针对相应改正的情况酌情作出决定。现直接作出限期拆除决定必然将对刘洪艳的权益造成过度损害,应属明显不当,故本院对海淀城管局作出的被诉限期拆除决定依法处以撤销。因海淀区政府作出了维持的被诉复议决定,故应一并撤销被诉复议决定。

综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项、第七十九条,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定,判决如下:

一、撤销被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局于二〇一七年四月二十八日作出的京海城管罚字[2017]000174号限期拆除决定书。

二、撤销被告北京市海淀区人民政府于二〇一七年七月三十一日作出的海政复决字[2017]127号行政复议决定书。

案件受理费50元,由被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局及被告北京市海淀区人民政府负担(于本判决生效后七日内交纳)。

如不服本判决,可于判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,交纳上诉案件受理费50元,上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的,按自动撤回上诉处理。

审 判 长  郭 晟

人民陪审员  王燕杰

人民陪审员  孙焕云

二〇一七年十二月二十一日

书 记 员  王佳宜

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