最高人民法院2018年10月30日公布

行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之7

【典型意义】

人民法院在行政诉讼中对规范性文件附带审查时应正确把握审查方式，必要时可以征求制定机关的意见。为防治大气污染，全国各地逐步对黄标车进行治理淘汰，案涉机动车环保标志的核发及对原环保部制定的《机动车环保检验合格标志管理规定》进行的附带审查，不仅关系到车主切身利益，同时也关系到大气污染防治的民生大计。原环保部制定的《机动车环保检验合格标志管理规定》专业性和政策性较强，为更好地理解该文件的制定目的、依据及出台背景等，法院向原环保部发函了解情况，原环保部复函详细作了介绍。

法院在听取了诉讼双方的主张及制定机关的意见，充分掌握信息后，作出审慎的审查结论。本案对合法的规范性文件予以适用，并对违反正当程序的环保标志核发行为确认违法，在保障行政相对人合法权益的同时，推动了环保标志的规范化管理。

【裁判文书】

杭州市西湖区人民法院

行 政 判 决 书

（2015）杭西行初字第291号

原告孙桂花。

委托代理人孙建雄，男，1962年11月6日出生，汉族，公民身份号码330121196211067119，住杭州市萧山区临浦镇牛场头路孙家道地26号。

被告浙江省环境保护厅，住所地杭州市西湖区文一路306号。

负责人方敏，副厅长。

委托代理人韩志福，该单位工作人员。

委托代理人叶劲松，浙江天册律师事务所律师。

原告孙桂花（以下称原告）诉被告浙江省环境保护厅（以下称被告）环保行政许可一案，于2015年11月12日向本院起诉。本院于2015年11月16日受理后，于2015年11月17日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年1月12日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人孙建雄、被告的委托代理人韩志福和叶劲松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2015年3月17日，原告为其所有的车牌号为浙A×××××号牌的小型越野客车领取了编号为3301150124006839的黄色机动车环保检验合格标志，载明燃油种类为汽油、排放标准为国O，其上加盖被告的公章。

原告诉称，其浙A×××××号汽车于2015年3月在杭州市机动车检测中心（下沙检测站）进行年度安全检测（含环保尾气检测项目）。检测结果合格并依法取得机动车检验合格标志。根据《道路交通安全法》、《大气污染防治法》的规定，法律授权公安交通管理部门对在用机动车定期检验后发给“机动车检验合格标志”，授权环保部门依托已取得公安机关关于机动车检测资质认定的单位进行尾气排放检测，但并未赋予发放相关标志的权限，机动车尾气检测报告是唯一的法定依据。法无授权即禁止，被告在进行环保年度检测后发给合格标志无法律授权，属于违法行政许可行为。环发（2009）87号《机动车环保检验合格标志管理规定》属于一般规范性文件，不具有法律约束力，被告依据该规范性文件增设标志管理超出法律授权的权限。该规范性文件违反《行政许可法》关于行政许可设立程序的规定，程序严重违法，被告依据此文件实施行政行为系违法。被告缺乏法律授权，所进行的“机动车环保合格标志”颁发行为违法并造成对原告实际利益的侵害。诉请判令：撤销被告于2015年3月17日向原告核发的3301150124006839号机动车环保检验合格标志，并由被告承担本案诉讼费用。原告同时提出对环发（2009）87号文件进行合法性审查。

原告向本院提交了以下证据：

1、环保检验合格标志。证明原告的车辆合格。

2、机动车驾驶证、行驶证。证明原告车辆所有情况。

3、环发（2009）87号环保部关于印发《机动车环保检验合格标志管理规定》通知。证明合法性审查的对象。

被告辩称，一、根据《道路交通安全法》、《大气污染防治法》、《浙江省机动车排气污染防治条例》等规定，环保标志是机动车排放污染检测达标由环保部门核发的合格标志，系机动车安全技术检验合格不可或缺的组成部分，不违反《行政许可法》。二、环保标志系杭州市环境保护局核发，并非被告核发。三、根据《环保检验合格标志判定方法》规定，对浙A×××××号牌汽车核发黄色环保检测合格标志，车主未提出异议，故据此核发黄色环保检测合格标志并无不当。四、原告起诉所指向黄色环保检验合格标志已失效，该诉已无必要和意义。五、2015年11月20日，经杭州市宏华汽车技术有限公司排气检测合格，予以换发绿色环保检验合格标志。请求驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交了以下证据、依据：

1、2012年以来该车历年环保标志发放的记录。证明该车自2012年至2015年11月前发放的是黄色环保标志。

2、关于委托杭州利有汽车服务有限公司等11家机构开展机动车环保定期检验工作的通知（浙环函（2013）357号）。证明杭州利有汽车服务有限公司开展机动车排气污染检测符合规定。

3、2015年3月17日杭州利有汽车服务有限公司出具的排气污染物检测报告，企业及工作人员相关资质证明。证明该检测报告有效，据此发放的环保标志有效。

4、2015年3月17日环保标志发放记录。证明2015年3月17日发放的环保标志有效期至2015年6月30日。

5、《关于印发2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案的通知》。

6、市环保局《关于做好黄标车环保季检服务工作的通知》（杭环发（2014）190号）。

证据5、6，证明2015年3月17日发放的黄标车环保检验标志有效期为3个月。

7、2015年11月19日孙桂花委托孙建雄提出机动车排放鉴定申请的相关材料及鉴定结果。证明根据原告的申请，杭州市环保局对该车进行技术鉴别，在排气污染物检测合格后，可发放绿色环保标志。

8、《关于委托杭州宏华汽车技术有限公司开展机动车环保定期检验业务的通知》（杭环发（2015）21号）。证明杭州宏华汽车技术有限公司开展机动车排气污染检测符合规定。

9、2015年11月20日杭州宏华汽车技术有限公司出具的检测报告，企业及相关工作人员的资质证明。证明该检测报告有效，发放的环保标志有效。

依据：《行政许可法》、《道路交通安全法》、《大气污染防治法》、《浙江省机动车排气污染防治条例》、环保部关于印发《机动车环保检验合格标志管理规定》的通知（环发（2009）87号）、浙江省人民政府办公厅《关于公布浙江省省级非行政许可审批保留、下放事项目录的通知》（浙政办发（2013）101号）、浙江省环保厅《关于做好审批权限下放后机动车排气污染检测机构委托工作的通知》（浙环办函（2013）205号）、浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省大气污染防治行动计划专项实施方案的通知（浙政办发（2014）61号）附件1（浙江省机动车环保检验合格标志管理办法）。

原告对被告的证据发表质证辩论意见如下：对证据1-4、6-9无异议，证据5有异议，红头文件不能代表国家法律文件。

被告对原告的证据无异议。

经审查，本院对上述证据认证如下：

一、原告的证据。证据1，其合法性系本案审查对象，予以认定。证据2，可以证明案涉车辆系原告所有，予以认定。证据3，系规范性文件，无需认证。

二、被告的证据。证据1，与本案无关，不予认定。证据2、3，具有真实性、合法性及关联性，可以证明案涉车辆检测情况，予以认定。证据4-6，可与原告的证据1相互印证案涉环保标志的有效期，予以认定。证据7、8、9，可以证明案涉车辆技术鉴别的情况，予以认定。

经审理查明：

案涉原告所有的车牌号码为浙A×××××号的机动车品牌型号为切诺基牌BJ2021，燃油类型为汽油，生产企业为北京吉普汽车有限公司，出厂日期为1995年7月7日，注册登记日期为1995年9月22日。

2015年3月17日，该浙A×××××号机动车在杭州利有汽车服务有限公司进行了机动车排气污染物检测。该公司具有浙江省质量技术监督局核发的计量认证证书，受浙江省环境保护厅委托开展机动车环保定期检验业务。机动车排气污染物检测报告单载明：依据标准GB18285-2005、DB33／660-2013对浙A×××××进行排气污染物检测，综合结论为合格。同日，环境保护主管部门予以核发了编号为3301150124006839的黄色机动车环保检验合格标志，有效期至2015年6月。原告不服，诉至本院。

另查明，2015年11月19日，原告提交机动车排放鉴定申请，经实车鉴定，该车装有电喷发动机、氧传感器、三元催化器。2015年11月20日，该车经排气污染物检测，结论为合格，被告核发了编号为3301150110024003的绿色机动车环保检验合格标志。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”案涉环保检验合格标志加盖公章处所盖系被告公章，对行政相对人及社会公众而言，对外公示的核发环保标志的行政主体即为被告，关于被告提出的其并非核发机关的主张，本院不予支持。

根据《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据《浙江省机动车排气污染防治条例》第十三条的规定，在用机动车实行环保检验合格标志管理；上道路行驶的机动车，应当取得并放置环保标志。可见，环保标志的核发与否关系到该机动车能否准予上路行驶，因此环境保护主管部门核发环保标志的行为系行政许可行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（一）项的规定，直接涉及生态环境保护等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，可以设定行政许可。该法第十五条规定，“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。”《浙江省机动车排气污染防治条例》由浙江省第十二届人大常委会第六次会议通过，系地方性法规。该条例第十三条第一款规定，“在用机动车实行环保检验合格标志管理。环保检验合格标志（以下简称环保标志）分为绿色环保标志和黄色环保标志。具体管理办法由省环境保护主管部门会同省公安、交通运输部门制定，报省人民政府批准后公布实施。”第十七条规定，“在用机动车应当定期进行排气污染检测。机动车排气污染检测属于机动车安全技术检验项目，与机动车安全技术检验的其他项目按规定周期同时进行……机动车经排气污染检测符合排放限值标准的，环境保护主管部门应当核发环保标志……”据此，被告作为浙江省人民政府环境保护行政主管部门具有核发绿色和黄色环保标志的职权。被告的该职权来自《中华人民共和国行政许可法》和《浙江省机动车排气污染防治条例》，而不是环发（2009）87号《机动车环保检验合格标志管理规定》。原告提出的被告依据该规范性文件增设标志管理的主张，不能成立。

《浙江省大气污染防治行动计划专项实施方案的通知》（浙政办发（2014）61号）中所含《浙江省机动车环保检验合格标志管理办法》系浙江省内关于环保标志的具体管理办法。根据该管理办法第十二条的规定，根据机动车型号和发动机型号查询国家环保部门发布的《环保达标车型公告》目录，依据核查结果核发对应的环保分类标志，经查询目录无记录的车型，则进行排放控制装置核查或按上牌登记时间核发标志。《机动车环保检验合格标志管理规定》（环发（2009）87号）系由环境保护部颁发，内容关于统一全国环保标志标准，实现环保标志规范化管理，其中对核发绿色或黄色环保标志明确了一些技术标准，并未违反上位法的规定，原告对之提出合法性审查，提出其不合法的主张不能成立。根据该管理规定附二《环保检验合格标志判定方法》，对于环保达标车型查询系统无法查询到的车型，按照机动车注册登记时间核发环保检验合格标志，对按照机动车注册登记时间核发环保检验合格标志有异议的，可采用技术鉴别方式核发环保检验合格标志。案涉车辆属于在国家环保部门发布的《环保达标车型公告》目录中无记录的车型，根据《浙江省机动车环保检验合格标志管理办法》及《机动车环保检验合格标志管理规定》，应按照机动车注册登记时间或采用技术鉴别方式核发环保检验合格标志。根据《浙江省机动车环保检验合格标志管理办法》，环保标志作为机动车注册登记、转入、上路行驶、高排放机动车区域限行以及鼓励淘汰等机动车环保过程管理的基础，对行政相对人而言，核发黄色环保标志相较于绿色环保属于不利的行政许可，将受到区域限行等限制。事后，案涉车辆经排放控制装置核查的技术鉴别，实际上符合核发绿色环保标志的条件，被告核发黄色环保标志显然与事实不符。且被告按照机动车注册登记时间核发了黄色环保标志而未告知原告对按照机动车注册登记时间核发环保检验合格标志有异议的，可采用技术鉴别方式核发，有违正当程序。因案涉黄色环保标志的有效期已于2015年6月到期，现已期满失效，被告也已于2015年11月20日就案涉车辆向原告核发了绿色环保标志，判决撤销被诉核发黄色环保标志的行为已无实际意义，应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

确认浙江省环境保护厅于2015年3月17日就浙A×××××小型越野客车向孙桂花核发编号为3301150124006839的黄色机动车环保检验合格标志的行为违法。

案件受理费50元，由浙江省环境保护厅负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式二份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨支行，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。

审判长     吴俊洁

人民陪审员 王文仙

人民陪审员 狄建华

二〇一六年五月十二日

书记员     何治君