【裁判要点】

1、对国有土地上房屋强制拆迁的事实行为被告的确定，应当结合房屋被强拆的原因、强拆参与单位以及强拆所涉各单位的行政主体资格予以综合认定。

2、以拆危代拆迁案件中涉及的多个行为符合“共同侵权”的构成要件，应当作为拆迁过程中连续的、整体的行为在一案中予以考察，不宜对多个行为分案审查。

江西省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）赣行终124号

上诉人（原审原告）冯梅香，女，1962年6月13日出生，汉族，上饶县人，住江西省上饶市上饶县。

被上诉人（原审被告）上饶县人民政府。

法定代表人何堂生，该县县长。

上诉人冯梅香因诉上饶县人民政府拆迁行政强制一案，不服上饶市中级人民法院（2017）赣11行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审认定，冯梅香坐落于上饶县旭日镇新建东路的房屋位于××大道综合体棚户区改造（二期）项目国有土地上房屋征收红线范围内。冯梅香与房屋征收部门未达成征收补偿协议。2017年5月16日，上饶县房地产管理局（以下简称上饶县房管局）向冯梅香送达《危房鉴定及限期搬离通知书》，限定其于2017年5月17日9时之前搬离该房屋，逾期未搬离的，将采取强制措施进行搬离。2017年5月17日，上饶县房管局作出《危房拆除决定书》并予以送达，决定对冯梅香房屋立即拆除。2017年5月18日，冯梅香的房屋被强制拆除。

原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案冯梅香起诉要求确认上饶县人民政府（以下简称上饶县政府）强制拆除其房屋的行为违法，故冯梅香应对适格被告承担初步的证明责任。冯梅香提交的一系列证据只能证明其房屋位于上饶县政府凤凰大道综合体棚户区改造二期项目的征收范围内，不能证明上饶县政府实施了本案被诉房屋的强制拆除行为，冯梅香主张上饶县政府是本案适格被告缺乏证据支持。上饶县政府提交的上饶人民县政府旭日街道办事处（以下简称旭日街道办）、江西四季花苑园林有限公司（以下简称四季花苑公司）出具的情况说明以及双方签订的《劳务房屋拆除合同》与上饶县房管局做出的《危房拆除决定书》能够相互印证，可以证明本案对冯梅香房屋实施强制拆除行为的主体应为上饶县房管局和旭日街道办。因此，上饶县政府不是本案的适格被告。经向冯梅香释明后，冯梅香仍坚持以上饶县政府为被告，拒绝变更。故依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回冯梅香的起诉。

上诉人冯梅香不服，向本院提起上诉称，被上诉人上饶县政府是完全适格的被告，请求本院撤销原审裁定，责令原审法院审理本案。理由是：１、从法律上讲，《国有土地上房屋征收与补偿条例》一系列条文针对县级人民政府房屋征收补偿职责作了明确的规定。本案是上饶县政府组织实施的拆迁项目，2017年１月９日被上诉人上饶县政府发布《上饶县人民政府房屋征收决定书》，上诉人的房屋被一审法院查明位于这个项目国有土地上房屋征收红线范围内，现在该房屋被非法强拆，上饶县政府依法应当承担责任。凡在拆迁范围内的房屋需要强制拆迁的，只有政府才能申请法院强制执行。即便是上饶县房管局非法强拆，上饶县政府也有法律义务予以制止。上饶县政府未能制止，就应当由上饶县政府承担法律责任。２、从事实上讲，被上诉人上饶县政府2017年１月８日作出房屋征收补偿方案通知、１月９日作出房屋征收决定书、１月15日以“上饶县房屋征收与补偿办公室”的名义下发《关于评估机构选定的通知函》，5月13日深夜至5月14日凌晨1点，房屋被不明身份的人非法偷拆。5月14日上诉人拨打110报警，民警到现场拍照取证，并受案。5月15日，上饶县政府凤凰大道综合体棚户区改造（二期）项目指挥部及上饶县房管局向上诉人下发“危房”通知书，5月18日指挥部工作人员又送达房屋拆除通知书，上诉人均予以拒签。事实证明，是上饶县政府先将房屋“改造”成危房后，再下危房通知书，目的是为拆房制造借口。3、原审对上诉人不同意变更被告就驳回起诉，依法不能成立。原审法院要求变更被告时，上诉人不同意，随即将追加被告上饶县房管局的书面申请提交原审法院，原审裁定却只字未提。

被上诉人上饶县政府答辩称，上诉人的房屋因被鉴定为危房才被依法拆除，答辩人未实施任何强制拆除行为，不应作为本案被告，请求本院依法维持原审裁定，驳回上诉人上诉。理由是：1、答辩人既不具体负责辖区内的城市危险房屋管理工作，也未实施强制拆除的行为，根据《城市危险房屋管理规定》第五条第二款以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，不是本案适格被告。上诉人将房屋征收主体和危房拆除主体混为一谈是错误的。2、上诉人的房屋因被鉴定为危房才被依法拆除，上饶县房管局依法具有危房拆除的职权，且危房拆除的程序合法、正当。

本案当事人向一审提供的相关证据有，《上饶县人民政府关于印发××大道综合体棚户区改造（二期）项目国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（饶县府发[2017]3号）、《上饶县人民政府房屋征收决定书》、旭日街道办与四季花苑公司签订的《劳务房屋拆除合同》等。上述证据及一审庭审笔录、代理意见等随卷移送本院。经本院核查，对原审裁定定案证据的效力予以确认。

本院查明的事实与原审认定的事实基本一致。根据上述证据材料，另认定如下事实：2017年1月8日，上饶县政府印发了《××大道综合体棚户区改造（二期）项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称凤凰大道征收补偿方案），该方案明确了上饶县房屋征收与补偿办公室（以下简称上饶县征收办）是该项目的征收部门。××大道综合体棚户区改造（二期）项目管理处和旭日街道办以及相关村（居）委会共同承担房屋征收补偿的具体工作。2017年1月9日，上饶县政府作出了房屋征收决定。2016年12月19日，旭日街道办与四季花苑公司签订了《劳务房屋拆除合同》，将××大道城市综合体棚户区改造项目国有土地自建房屋交由四季花苑公司进行拆除。2017年5月18日，四季花苑公司根据旭日街道办的通知，对上诉人冯梅香涉案房屋实施拆除。

本院认为，本案争议焦点是一审原告所列被告是否适格。上诉人起诉的行为是对涉案房屋强制拆迁的事实行为，那么本案被告应当结合案涉房屋被强拆的原因、强拆具体实施单位、以及强拆所涉各单位的行政主体资格予以综合认定。

关于本案房屋被强拆的原因。上诉人称，其房屋成为“危房”是偷拆造成的，其对2017年5月14日凌晨的偷拆行为以财物被损毁事由向派出所报了案，同月18日其房屋被全部强制拆除。经查，上饶县公安局旭日派出所于2017年5月16日向上诉人出具了受案回执。同时，被上诉人在一审代理意见中也认可“拆除公司在对上诉人周边的已征收房屋进行合法拆除过程中，客观上或多或少会对上诉人的房屋造成一定的损害。”并且上饶县征收办委托的江西天平地产土地评估咨询有限公司于2016年12月6日进行现场勘测后出具的《房地产预评估报告》并未提及房屋有下沉、开裂、局部垮塌情形。但上饶县房管局委托的江西铭志司法鉴定中心于2017年5月16日出具的鉴定意见书中，却有涉案房屋多处出现下沉、开裂现象，受外力影响造成局部垮塌严重损坏，已构成整栋危房的认定。上饶县房管局在上述鉴定中心出具鉴定意见当日即向上诉人送达《危房鉴定及限期搬离通知书》，次日作出《危房拆除决定书》并予以送达，决定对上诉人的房屋立即拆除，第三日涉案房屋被强制拆除。上述事实经过可以印证上诉人的上述事实主张，本院对该事实予以认可。由此，本院认为涉案房屋成为危房，并在成为危房后被拆除，是一个连续的强制拆迁行为。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”上饶县征收办是具有独立主体资格的事业单位法人，其登记的职责是负责上饶县城镇房屋拆迁管理，具有行政主体资格。根据凤凰大道征收补偿方案，上饶县征收办是××大道综合体棚户区改造（二期）项目的房屋征收部门，结合上述法律规定，对该项目房屋征收实施单位实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。同样根据凤凰大道征收补偿方案，旭日街道办承担房屋征收补偿具体工作，是该项目的房屋征收实施单位。四季花苑公司通过与旭日街道办订立劳务合同，承接了上述棚户区改造项目所涉建筑物的拆除工作，其实施的拆除涉案房屋的行为，即是旭日街道办作为房屋征收实施单位的行为，应当由上饶市征收办承担法律责任。而上饶县房管局利用其城市危险房屋管理职责，在涉案房屋被偷拆后，配合征收部门将涉案房屋鉴定成危房并出具一系列涉案房屋为危房应被拆除的法律文件，也应当作为本案的被告之一。

综上，上饶县征收办及上饶县房管局才是本案适格被告。原审法院向上诉人释明后，上诉人拒不变更被告，在此情况下，原审法院未追加上饶县房管局为被告并无不当。上诉人的上诉理由均不成立，原审裁定驳回冯梅香的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

  审判长王　　江怀玉

代理审判员　陈雯雯

代理审判员　章  华

二〇一八年四月十七日

书　记　员　张建平