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最高法院案例 :强制拆除主体的认定

【裁判要旨】

通常情况下,行政机关作出并送达限期拆除决定后,当事人在期限内不履行相关义务,行政机关自行组织或者责令其他主体强制拆除的,当事人不服,可以以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起行政诉讼。但是在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书,强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份,强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下,当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体,考虑到发布征收公告、拆迁通知的行政机关,以及相关公告、通知中确定的具体实施机关,具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责,均有可能实施强制拆除行为,如当事人无法辨明上述主体中由谁具体实施了强制拆除行为,则可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼,但上述主体中已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的,当事人仍应以该主体为被告提起诉讼。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行再59号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘建毅,男,1940年10月10日出生,汉族,住陕西省西安市。

委托诉讼代理人:刘昱(系刘建毅之子),住甘肃省兰州市城关区。

委托诉讼代理人:刘联联(系刘建毅之弟),住四川省成都市武侯区。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):陕西省西安市未央区人民政府。住所地:陕西省西安市未央区龙首北路西段一号。

法定代表人:梁晚晴,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:李子阳,该区大明宫街道办事处主任。

委托诉讼代理人:赵涛,陕西端木律师事务所律师。

再审申请人刘建毅因诉陕西省西安市未央区人民政府(以下简称未央区政府)确认强制拆除行为违法一案,不服陕西省高级人民法院(2016)陕行终283号行政裁定,向本院申请再审。本院于2017年12月26日作出(2017)最高法行申456号行政裁定,提审本案。提审后,本院依法组成合议庭,并于2018年11月30日在本院第六巡回法庭第十法庭公开进行询问。刘建毅及其委托诉讼代理人刘昱、刘联联,未央区政府副区长孙志群及区政府委托诉讼代理人李子阳、赵涛到庭参加询问。本案现已审理终结。

刘建毅向陕西省商洛市中级人民法院起诉称,其属于《西安市未央区人民政府关于东前进村城中村改造项目拆迁工作的通告》(未政告字〔2010〕26号,以下简称26号拆迁通告)中东前进村拆迁项目的被拆迁人,持有未集建(1991)字第00286号集体土地建设用地使用证(以下简称00286号土地证)。未央区政府在未给其补偿的情况下,2011年断水断电强迫其搬迁,2012年拆除了大门和窗户,2015年9月将其房屋强行拆除。未央区政府的行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、第二十八条、第三十五条规定的法定程序,请求依法确认未央区政府强制拆除行为违法。

一审陕西省商洛市中级人民法院(2016)陕10行初8号行政裁定认为,刘建毅认为其主体适格的唯一证据是00286号土地证,但该土地证已经被人民法院依法撤销,刘建毅至今也没有提交任何其系涉诉房屋的合法产权人的证据,不能证实刘建毅与被拆除的房屋之间存在法律上的利害关系,故刘建毅不具有行政诉讼法规定的主体资格,其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件,裁定驳回刘建毅的起诉。刘建毅不服,提起上诉。

二审陕西省高级人民法院(2016)陕行终283号行政裁定认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,刘建毅未提交有效证据能够证明未央区政府实施了涉诉强制拆除行为。刘建毅的上诉理由缺乏事实及法律依据,不能成立,一审裁定结果正确,唯理由需要纠正,裁定驳回上诉,维持原裁定。刘建毅不服,向本院申请再审。

刘建毅申请再审称,1.1991年未央区政府给张秀云(刘建毅之母)颁发00286号土地证,2003年未央区政府根据张秀云遗嘱将该宅基地原使用权人张秀云变更为刘建毅、刘联联。刘建业(刘建毅之兄)对该变更登记行为不服,诉至西安市未央区人民法院,经西安市未央区人民法院一审和西安市中级人民法院二审,判决撤销未央区政府作出的00286号土地证变更登记行为。刘建毅认为,法院没有设立、消灭物权的职权,法院的撤证判决超越职权。2003年的土地使用权人变更登记,是刘建毅、刘联联依法享有土地使用权、房屋产权的权属证明。2.二审裁定认为未央区政府只是拆迁通告的发布单位,不是实施单位,不是适格被告,完全违背《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》中赋予政府征收的职权规定。3.一、二审裁定均遗漏案件原告刘联联。请求:1.依法撤销陕西省高级人民法院(2016)陕行终283号行政裁定;2.依法撤销陕西省商洛市中级人民法院(2016)陕10行初8号行政裁定;3.依法撤销西安市中级人民法院(2005)西行终字第21号行政判决;4.依法撤销西安市未央区人民法院(2004)未行初字第32号行政判决;5.判决未央区政府拆除土地证内房屋违法,承担征收房屋补偿费用。

未央区政府辩称,1.刘建毅持有的00286号土地证虽曾变更登记至其名下,但该变更登记行为已被人民法院生效判决予以撤销,因此该证不能证明其是合法的使用权人。2.未央区政府既不是东前进村城中村改造项目的拆迁人和拆迁实施单位,也没有实施被诉强制拆除行为。请求依法驳回刘建毅的起诉。

本院经再审查明,2010年8月20日,西安市城中村改造办公室向西安市未央区城中村改造办公室作出《关于的批复》(市城改发〔2010〕188号),该批复第五条载明:东前进村城中村改造工作应在未央区政府的主导下,由未央区城中村改造办公室负责组织实施。《西安市未央区东前进村城中村改造项目拆迁安置实施方案》第一条载明:东前进村城中村改造的拆迁人是陕西江林房地产开发有限公司,拆迁实施单位是未央区城中村改造办公室,被拆迁人是未央区大明宫街道东前进村内村(居)民及祖遗户合法宅基地上的房屋及其附属物的所有人。2010年8月24日,未央区政府作出26号拆迁通告,该通告第二条载明:东前进村城中村改造项目拆迁工作由未央区城中村改造办公室和大明宫街道办事处组织实施。

另查明,张秀云育有刘建业、刘建毅、刘根根、刘联联四子。1991年,未央区政府给张秀云颁发00286号土地证。2003年1月,刘建毅与刘联联持张秀云遗嘱申请土地变更登记。同年5月8日,未央区政府批准同意变更登记,涉案土地使用权人由张秀云变更为刘建毅、刘联联。刘建毅之兄刘建业不服该变更登记行为,诉至法院。2005年,陕西省西安市中级人民法院作出(2005)西行终字第21号生效行政判决,撤销上述涉案土地变更登记。至2005年,刘建业和刘建毅、刘联联分别居住在新堡子151号和158号各自占有的房屋。刘建毅于2016年1月11日提起本案诉讼,诉称其房屋于2015年9月被未央区政府强制拆除,请求依法确认未央区政府强制拆除行为违法。

本院认为,刘建毅因涉案房屋被强制拆除,请求法院依法确认未央区政府强制拆除行为违法。一审裁定认为刘建毅不具有原告资格,二审裁定认为刘建毅起诉未央区政府实施强制拆除行为缺乏事实根据。一、二审的裁判理由均不能成立,本院分别评述如下:

一、关于原告资格问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”的规定,起诉人是否具有原告资格,取决于起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系。本案中,涉案集体土地使用权于1991年登记在张秀云名下,2003年5月8日变更登记为刘建毅、刘联联,后该变更登记行为被西安市中级人民法院(2005)西行终字第21号行政判决撤销。由于原土地使用权人张秀云已死亡,其子刘建毅在没有遗嘱排除其法定继承权,亦未明确表示放弃法定继承权的情况下,对涉案土地上的房屋具有法律上的利害关系。且刘建毅、刘联联实际占有涉案土地上新堡子158号房屋,强制拆除房屋行为对刘建毅的合法权益造成实际影响。一审法院以刘建毅没有提交任何其系涉诉房屋合法产权人的证据为由,认定刘建毅不具备提起本案诉讼的原告资格,显属不当,本院予以纠正。

二、关于是否可以初步认定未央区政府实施了被诉强制拆除行为的问题

该问题包含被诉强制拆除行为是否存在以及被诉强制拆除行为由谁实施两个方面。首先,关于被诉强制拆除行为是否存在的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”,其中“事实根据”包括能够证明被诉行政行为存在的初步证据。刘建毅提起本案诉讼时,所提交的00286号土地证以及强拆现场照片,能够证明涉案房屋系合法建筑且已被拆除。根据26号拆迁通告可知涉案房屋位于拆迁范围内,基于政府及其职能部门对于房屋征收、强制拆迁等的法定职权,对合法建筑的拆除首先应推定为行政强制行为,因此,上述证据能够初步证明被诉强制拆除行为存在。其次,关于强制拆除主体的认定问题。通常情况下,行政机关作出并送达限期拆除决定后,当事人在期限内不履行相关义务,行政机关自行组织或者责令其他主体强制拆除的,当事人不服,可以以作出限期拆除决定的行政机关为被告提起行政诉讼。但是在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书,强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份,强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下,当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体,考虑到发布征收公告、拆迁通知的行政机关,以及相关公告、通知中确定的具体实施机关,具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责,均有可能实施强制拆除行为,如当事人无法辨明上述主体中由谁具体实施了强制拆除行为,则可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼,但上述主体中已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的,当事人仍应以该主体为被告提起诉讼。涉案房屋被拆除前,刘建毅未收到书面限期拆除决定,根据未央区政府作出并发布的26号拆迁通告,可以初步认定未央区政府实施了被诉强制拆除行为,刘建毅以其为被告提起诉讼并无不当。未央区政府没有证据证明确系其他主体对涉案房屋实施了强制拆除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任,其应承担举证不能的法律后果。二审法院认为刘建毅未提交有效证据证明未央区政府实施了被诉强制拆除行为,缺乏事实与法律依据,本院予以纠正。

关于刘建毅请求依法撤销西安市中级人民法院(2005)西行终字第21号行政判决和西安市未央区人民法院(2004)未行初字第32号行政判决的再审请求,因上述判决针对的是未央区政府作出的00286号土地证变更登记行为,与本案刘建毅起诉的强制拆除房屋行为无关,不属于本案审理范围。

综上,一、二审裁定驳回起诉错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第三项的规定,裁定如下:

一、撤销陕西省高级人民法院(2016)陕行终283号行政裁定和陕西省商洛市中级人民法院(2016)陕10行初8号行政裁定;

二、指令陕西省商洛市中级人民法院继续审理。

审 判 长  李 涛

审 判 员  汪国献

审 判 员  冯文生
 

二〇一八年十二月二十九日

法官助理  王一婷

书 记 员  赵 贝

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