霍某诉河西区市场监督管理局撤销告知书案

【指导要点】

行政复议规范处理举报奖励机制。

【基本案情】

复议申请人霍某向市场监管部门举报食品药品违法行为，并在举报信中注明“如查实，申请举报奖励”。针对举报事项，市场监管部门经依法调查于2018年9月7日、12月13日对被举报人涉及的两项违法行为分别作出行政处罚决定，共计罚款4万元。2018年12月14日，市场监管部门将举报最终处理情况回复复议申请人霍某，但未涉及举报奖励事宜。

其后，市场监管部门于2019年1月29日作出《举报奖励告知书》，该告知书载明：“当事人举报违法行为对市场监管部门查处案件有帮助，请当事人自接到告知书之日起15个工作日内，本人或受托人持有效身份证件并提交举报奖励申请登记书等相关材料，申请举报奖励。我部门将根据你的申请，进行奖励审核。逾期不申请奖励的，视为放弃。”霍某认为，涉案《举报奖励告知书》违反法定程序，请求撤销涉案告知书，并责令被申请人重新告知申请人。

【复议结果】

复议机关撤销了涉案《举报奖励告知书》，责令被申请人履行举报奖励职责。理由为：复议机关认为，当事人在举报信中已经载明“如查实，申请举报奖励”，据此，可以认定申请人已明确表达了自己申请举报奖励的意愿，被申请人应当依法启动奖励程序。被申请人就举报事项作出最后处理已超过了15个工作日，故而在事实上并未启动举报奖励程序，涉案《举报奖励告知书》作出之日不能作为奖励程序的启动时间。

市场监管部门在申请人于举报材料中已经明确表明举报奖励申领意愿的情况下，要求申请人提交书面举报奖励申请登记书等相关材料，并规定“逾期不申请奖励的，视为放弃”，此举不当给申请人增加了义务。基于以上分析，复议机关依法撤销被申请人作出的涉案《举报奖励告知书》，并责令被申请人依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第13条之规定履行举报奖励职责。

【专家点评】

一个小案件的多重指导和启发意义——霍某诉河西区市场监督管理局撤销告知书案评析

方世荣

中南财经政法大学教授

中国法学会行政法学研究会副会长

申请人霍某对被申请人天津市河西区市场监督管理局提起的申请举报奖励行政复议案，案情较为简单，法律关系亦不复杂，在众多的复议案件中并非重大或疑难案件，但其仍具有相当重要的指导和启发意义。

(一)扩展行政复议受案范围的张力

行政复议法第6条规定了行政复议的受案范围，其中该条前10项以肯定式列举的方式，明确了属于行政复议受案范围的各种情形，涉及因不服行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认、违法要求义务、不履行法定职责等具体行政行为所产生的案件，但尚未明确列举有关举报奖励这一类型。本案中，复议机关根据行政复议法第6条第11项的兜底条款，即公民、法人和其他组织“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”也属于行政复议受案范围之规定，受理此案，因而成为复议实践中对这类情形受案的一个范例。

案件中，申请人霍某认为行政机关作出的《举报奖励告知书》违反法定程序，遂申请行政复议，复议机关对申请举报奖励立案审理，正确把握了行政复议法该项规定的内涵——只要被认为是侵犯公民一方合法权益的具体行政行为，且不属于法律明确排除的事项，行政复议都应积极受理。这延展了行政复议受案范围的张力，使行政复议在法定范围最大限度发挥了监督行政机关行政行为保护公民、法人和其他组织合法权益的重要功能。

(二)制约任意对公民规定程序义务

本案中，复议机关对被申请人作出的《举报奖励告知书》依法进行了监督审查。《食品药品违法行为举报奖励办法》（以下简称《举报奖励办法》）第12条规定，“负责举报调查、作出最终处理决定的食品药品监督管理部门对举报立案查处完毕后，对于符合本办法规定奖励条件的，应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序”。原国家食药监总局对《举报奖励办法》这一规定明确说明：“办案部门在反馈办理结果时，把征求举报人领奖意愿作为是否启动奖励程序的依据，而不必再由举报人专门申请奖励。”

这表明，在启动奖励的程序上，举报人作出举报行为并符合规定的奖励条件时，只要表达了领奖意愿，行政机关就应启动奖励程序。本案申请人在举报信中曾写明“如查实，申请举报奖励”，已明确表达了自己申请举报奖励的意愿，对此，被申请人应当依法启动奖励程序。但被申请人却以《举报奖励告知书》要求申请人自接到告知书之日起15个工作日内“提交举报奖励申请登记书等相关材料，申请举报奖励”，并规定“逾期不申请奖励的，视为放弃”。

这显然存在两个方面的问题：

第一，该《举报奖励告知书》中“自接到告知书之日起15个工作日内”“提交举报奖励申请登记书等相关材料，申请举报奖励”“逾期不申请奖励的，视为放弃”等内容不符合《举报奖励办法》的规定。《举报奖励办法》第12条规定，行政机关“应当在15个工作日内向举报人反馈办理结果，并根据举报人奖励意愿启动奖励程序”。而《举报奖励告知书》却改变为要求举报人“自接到告知书之日起15个工作日内”申请举报奖励。

前者是有关行政机关反馈办理结果和启动奖励程序职责及其时效的规定，后者却是有关举报人申请义务及其时效的要求。《举报奖励办法》第14条规定，举报人应当在被告知奖励决定之日起30个工作日内，凭有关身份证明领取奖励，“无正当理由逾期未领取奖金的，视为放弃奖励”。而告知书则改变为“逾期不申请奖励的，视为放弃”。视为放弃领取奖励与视为放弃申请奖励显然是不同的，前者是指已有奖励决定之后的“领取逾期”，后者是指启动奖励程序前的“申请逾期”。可见告知书的作出，在《举报奖励办法》规定之外，另设了举报人的程序义务及后果。

第二，举报人的奖励意愿已在举报信中表达，根据《举报奖励办法》第12条的规定，行政机关应根据举报人奖励意愿启动奖励程序，但行政机关却未启动，停留在自设的要求举报人先提出申请的阶段，这实际上是未及时全面履行应有职责。

为此，复议机关认定被申请人此举不当给申请人增加了义务，决定撤销被申请人的《举报奖励吿知书》，并责令被申请人履行举报奖励职责。这一复议决定是精准、恰当的。更重要的是，复议决定虽只针对个案中的举报奖励启动程序问题所作，但却具有普遍意义。

在行政活动中，行政机关基于未正确理解法律法规的程序规定、官僚主义作风、图自身管理简单方便等原因，自行规定相对人程序义务的现象时有发生，如要求当事人提交各种不必要的证明，重复某些程序环节等，这些都违背了高效便民的依法行政基本要求，从程序角度加重了当事人的负担，也会导致相对人实体权益实现的不确定性或阻碍了实体权益实现的及时性。本案复议决定对此予以撤销，起到了以个案指导一般，具有防止和纠正行政机关任意设定公民一方程序义务的普遍意义。

(三)规范举报奖励制度的启动程序

本案行政复议的另一个指导性意义是，复议机关没有局限于对个案的依法处理，而是在作出复议决定之外，进而以复议建议书的形式，对被申请人提出了相关制度改进的建议，以解决案件背后具有普遍性的举报奖励启动程序中的缺陷。这些建议具体包括：准确认定当事人申请奖励的意愿，当事人在举报材料中已声明要求奖励的，应当认定其已经明确表达了申请奖励的意愿；在举报案件最终处理完毕后，应依法在15个工作日内根据举报人奖励意愿启动奖励程序。

如当事人未事先声明要求奖励，应当在法定期限内询问当事人的意愿，如当事人事先声明要求奖励，应当在法定期限内启动奖励程序；在启动奖励程序的法定期限内，釆取送达告知书、电话或邮箱联系等方式告知当事人等。此案审理之后，被申请人积极吸收复议机关的建议，对以往的制度规定进行了改进，规范并完善了举报奖励制度的启动程序。复议机关的这一做法，对于运用复议建议帮助行政机关改进工作也具有示范作用。

(四)更新对举报奖励法律属性的认识

举报奖励制度目前不仅应用于食品药品监管之中，在其他执法领域也已广泛运用，但对于举报奖励的法律性质尚无统一认识。不同的认识将会影响举报奖励的启动程序操作。2017年发布的《举报奖励办法》是在2013年原国家食品药品监管局与财政部联合下发的《举报奖励办法》基础上修订而成，目的是使食品药品有奖举报制度进一步规范明确和简便易行。其中有一个重要原则的变化，这就是将“依据举报人的申请奖励”转变为“行政机关主动奖励”。

笔者认为，这一转变实际上是将举报奖励由一般行政奖励改变成了以奖励为内容的行政允诺。其理论依据是，有奖举报制度的本质是信息交易，在信息交易的制度框架下，行政机关（信息获得者）有支付奖金的义务，作为交易的对象，举报人（信息提供者）自然可以获取奖金，无需申请。因此，行政机关在反馈办理结果时，把征求举报人领奖意愿作为是否启动奖励程序的依据，而不必再由举报人专门申请奖励。

关于举报奖励，目前已有三种不同理论观点：一是属于对公民的行政奖励，二是属于行政合同，三是属于行政机关的行政允诺。三者作为举报奖励有许多相似之处。但若细致分析也有一定区别。行政奖励用于表彰先进，具有选拔择优性或多方竞争性，因而一般需要当事人申报并进行评选，举报奖励显然不具有择优性和竞争性。行政合同是行政机关与相对人经过协商达成的双方合意行为，举报奖励并非经双方协商后达成的协议，因而归于行政合同似也不确切。

行政允诺是行政主体为达成行政管理目标，对不特定相对人发出的、承诺相对人实施某一特定行为后即给予相应物质利益或其他利益的单方履行义务行为。行政机关的允诺与允诺所对应相对人行为本质上是一种双方交易，一旦相对人做出了自己的行为，行政机关就必须兑现允诺，相对人就应当得到允诺的利益。这就是《举报奖励办法》经修改后所体现的本质，从程序上讲，当然不应由当事人再提出申请，否则就对其极不公平。因此，只要当事人表示愿意领奖而不是表示放弃领奖（或因无正当理由逾期不领而被推定为放弃），行政机关就应积极主动地启动奖励程序，兑现对相对人给予奖励的允诺。

本案的审理，启示行政机关及其工作人员需要更新对举报奖励性质的认识，这一认识更新对于他们主动履行奖励职责具有重要意义。