【裁判要旨】

若土地使用权人怠于履行开发建设职责导致建设用地闲置的，县级以上人民政府及其国土资源主管部门可依法启动闲置土地查处程序，对使用权人的闲置违法行为予以行政处罚，但是在启动查处程序前，土地使用权人仍可依法向地方政府及其职能部门报规报建，办理建设工程规划许可证、施工许可证等行政许可，并依法动工开发建设，主动作为以消除或减轻闲置违法行为的危害后果，从而从轻或减轻行政处罚。需要指出的是，土地使用权人启动报规报建工作只能视为其具有了开发建设的意愿，在其未办理建设工程规划许可证和施工许可证并依法动工开发前，依据前述规定，不宜认定其已经主动采取了措施消除或减轻闲置违法行为的危害后果，也不能阻却闲置土地的查处。如此，也可以防止个别土地使用权人恶意、重复和拖延报规报建，利用报建程序来规避闲置土地查处的弊端。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申8165号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）海口农村商业银行股份有限公司。

法定代表人吴敏。

委托诉讼代理人刘静，海南省农村信用社联合社律师事务部律师。

委托诉讼代理人李骥，海南省农村信用社联合社律师事务部律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省海口市人民政府。

法定代表人丁晖。

委托诉讼代理人杨冠。

委托诉讼代理人杨拥军，海南奥派律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人民政府。

法定代表人冯飞。

委托诉讼代理人袁晶。

委托诉讼代理人蒲容。

再审申请人海口农村商业银行股份有限公司（以下简称海口农商行）因诉被申请人海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）无偿收回国有用地使用权及行政复议一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终636号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

海口农商行申请再审称：1.原审法院关于涉案土地的动工开发期限及闲置原因的事实认定不清、适用法律错误，涉案土地未达到闲置收回的条件。根据海口市美兰区三江镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图，涉案土地在2010年时才出台总规图，但未包含用地指标、容积率、建筑密度、绿化等基本要素，政府从未提交涉案土地的控制性详细规划，也未以任何形式告知海口农商行，故涉案土地未能开发利用系政府原因所致。2.在2014年底，海口农商行启动涉案土地的报规报建工作，取得了海口市美兰区住房和城乡建设局（以下简称美兰区住建局）的《建设工程设计方案审核通知书》以及市环保局、市地震局、市人防办、市水务局等部门的审查批复，支付了各项审批费用。因此产生了信赖利益，也投入了大量人力、物力，若无偿收回涉案土地将损害海口农商行的合法权益。3.原琼山市三江镇信用社（以下简称三江信用社）在2011年底才改制为海口农商行，经海口农商行的申请，海口市政府核发了海口市国用（2015）第004××5号《国有土地使用证》（以下简称4××5号国土证），但未提出涉案土地存在涉嫌闲置等违法行为，因此涉案土地的动工开发时间应以颁发4××5号国土证之日起计算。4.海南省政府超期作出复议决定，违反法律程序，应予以撤销。请求撤销一、二审判决，撤销海口市政府的海府罚字（2017）30号《海口市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称30号无偿收地决定）及海南省政府的琼府复决（2018）50号《行政复议决定书》（以下简称50号复议决定）。

本院经审查认为，本案的争议焦点为，一是涉案土地是否已经构成闲置，闲置原因是否属于政府原因或不可抗力，二是海口农商行的报规报建行为是否产生信赖利益，可否阻却涉案土地的闲置查处，以下详述之。

关于涉案土地是否已经构成闲置，闲置原因是否属于政府原因或不可抗力的问题。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第二条第一款及《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，国有建设用地使用权人应当按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发日期开发土地，超过动工开发日期满一年未动工开发的属于闲置土地，可征收土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，土地闲置系政府原因或不可抗力的除外。若动工开发日期没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。《闲置土地处置办法》第八条及《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定，因未按照国有土地使用权出让合同或划拨决定的约定条件交付土地，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，因国家出台相关政策需要修改规划建设条件，因行政机关未依法实施涉及土地开发建设相关行政许可，因处置土地上相关群众信访，因军事管制、文物保护等，以及政府及其有关部门其他行为导致国有建设用地无法动工开发，出现闲置的，属于政府原因。

本案中，根据原审查明事实及当事人提交的证据材料，2002年11月6日，三江信用社获得琼山籍国用（2002）第26-0073号《国有土地使用证》（以下简称0073号国土证），因琼山市政府及其国土部门没有与三江信用社约定动工开发日期，故涉案土地的动工开发日期应“以核发土地使用权证之日起1年”予以计算，即应当在2003年11月6日前动工开发建设。但是直至海口市国土局于2016年12月20日作出《闲置土地调查通知书》时，涉案土地仍未动工开发建设，已经构成土地闲置的客观事实。经核实，在2009年1月《海口市三江镇镇区控制性详细规划》批复实施前，涉案土地并没有总规、控规覆盖，亦无具体规划用地指标，并不具备开发建设的条件，因此涉案土地闲置属于政府原因。但在2009年1月以后，涉案土地已经明确规划为二类居住用地，具备了开发建设的条件，而海口农商行仍怠于履行开发建设职责。因此，从2009年1月起至2016年12月《闲置土地调查通知书》作出时止，涉案土地的闲置系海口农商行欠缺开发意愿，怠于履行开发建设职责所致，依法应当予以无偿收回。综上，海口市政府的30号无偿收地决定，符合法律规定；海南省政府虽然延期作出50号复议决定，但其维持前述无偿收地决定的处理结果并无不当，故其延期情形属于程序瑕疵，本院予以指正。一、二审判决驳回海口农商行的诉讼请求和上诉，符合法律规定。海口农商行提出涉案土地的动工开发日期应从换发4××5号国土证的时间计算，涉案土地闲置系政府原因等主张，欠缺事实和法律依据，不应予以支持。

关于海口农商行的报规报建行为是否产生信赖利益，可否阻却涉案土地的闲置查处的问题。

依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项的规定，当事人主动消除或者减轻违法行为危害后果的，在闲置土地查处及行政处罚中，若土地使用权人已主动采取措施消除或减轻土地闲置违法行为危害后果的，应当从轻或减轻行政处罚。依照《闲置土地处置办法》第十四条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十八条、二十九条等规定，在界定国有建设用地是否处于闲置状态，土地使用权人是否怠于履行开发建设职责，是否应给予行政处罚以及处罚的幅度的客观评判标准，系该建设用地是否已经依法动工开发。而根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《中华人民共和国建筑法》第七条第一款和第八条第一款第二项规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的应办理建设工程规划许可证，且在建设施工前还应当办理建设工程施工许可证，故未办理建设工程规划许可证，亦未领取建设工程施工许可证而动工开发建设的，属于违法建设行为，不能认定为已经依法动工开发。综上，若土地使用权人怠于履行开发建设职责导致建设用地闲置的，县级以上人民政府及其国土资源主管部门可依法启动闲置土地查处程序，对使用权人的闲置违法行为予以行政处罚，但是在启动查处程序前，土地使用权人仍可依法向地方政府及其职能部门报规报建，办理建设工程规划许可证、施工许可证等行政许可，并依法动工开发建设，主动作为以消除或减轻闲置违法行为的危害后果，从而从轻或减轻行政处罚。需要指出的是，土地使用权人启动报规报建工作只能视为其具有了开发建设的意愿，在其未办理建设工程规划许可证和施工许可证并依法动工开发前，依据前述规定，不宜认定其已经主动采取了措施消除或减轻闲置违法行为的危害后果，也不能阻却闲置土地的查处如此，也可以防止个别土地使用权人恶意、重复和拖延报规报建，利用报建程序来规避闲置土地查处的弊端。

在本案中，根据原审查明事实及当事人提交的证据材料，海口市国土局于2016年12月20日作出《闲置土地调查通知书》，并开始闲置土地调查之前，海口农商行已经启动了涉案土地的报规报建工作，取得了美兰区住建局的《建设工程设计方案审核通知书》以及市环保局、市地震局、市人防办、市水务局等职能部门的专项审核意见，并向海口市国土局申请涉案土地的土地估价评估和地价补缴。但是经核实，海口农商行的报规报建工作仅处于申报建设工程规划许可证的阶段，尚未取得建设工程规划许可证和施工许可证等行政许可，涉案土地亦未依法开发动工，不能据此认定海口农商行已经主动采取措施消除或减轻其闲置违法行为的危害后果。因此，海口农商行主张其已经启动报规报建工作，产生了信赖利益，涉案土地不应认定为闲置土地的主张理据不足，本院不予支持。海口农商行在报建过程中缴纳的各项费用，可与政府相关部门另行协商解决。

综上，海口农商行的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人海口农村商业银行股份有限公司的再审申请。

审判长　　杨志华

审判员　　宋楚潇

审判员　　刘艾涛

二〇二〇年十二月二十九日

书记员　　唐劲松