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最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例(10):成都某商贸有限公司诉四川省成都市温江区规划和自然资源局行政决定案

【基本案情】

2017年5月9日,原四川省成都市温江区国土资源局(以下简称原温江区国土局)因与成都某商贸有限公司(以下简称某商贸公司)建设用地使用权出让合同纠纷向四川省成都市温江区人民法院(以下简称温江区法院)提起民事诉讼,要求某商贸公司支付因违反双方订立的国有土地使用权出让合同(以下简称案涉合同)约定而产生的违约金及利息。温江区法院经审理后判决驳回了原温江区国土局有关违约金的诉讼请求,该民事判决已于2018年6月21日生效。2018年11月5日,原温江区国土局作出温国土资发(2018)366号《决定书》,以作出行政决定的方式决定对某商贸公司追缴民事诉讼中未予支持的违约金。某商贸公司遂提起行政诉讼,请求撤销《决定书》。

【裁判结果】

四川省成都市郫都区人民法院一审认为,原温江区国土局作出的《决定书》系要求某商贸公司履行案涉合同中支付违约金的义务。对于2015年5月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的该类合同,按照当时的法律规定可以纳入民事纠纷的范畴。对于应当加收的违约金,原温江区国土局作为责任主体能够通过民事诉讼的方式予以实现。案涉合同为原温江区国土局与某商贸公司于2013年1月9日协商达成,合同履行中是否存在违约行为,应否承担违约责任,可以通过民事诉讼主张权利。原温江区国土局已就逾期缴纳土地出让价款的违约金纠纷提起了相应的民事诉讼,并被温江区法院作出生效判决所羁束。因此,原温江区国土局再行作出《决定书》追缴违约金于法无据。一审法院遂判决撤销《决定书》。原温江区国土局不服,提出上诉。

四川省成都市中级人民法院二审认为,案涉合同订立于2013年1月9日,按照当时的法律规定,对于国有土地使用权出让合同可以提起民事诉讼进行救济,原温江区国土局已经就本案违约金争议选择通过民事诉讼方式进行救济,人民法院作为民事合同纠纷进行受理并已作出生效的驳回民事判决。为避免逻辑和后续救济实现路径的混乱,同时为维护生效裁判的既判力,应当认定原温江区国土局就生效裁判已经驳回的事项作出行政决定,缺乏事实根据和法律依据。据此,二审判决驳回上诉,维持一审判决。

【典型意义】

司法实践中,就某一协议或者合同属于行政协议抑或民事合同,可能出现较大争议。但无论协议的属性如何,由此引发的争议均属于人民法院的受案范围。由行政诉讼抑或民事诉讼审理,仅涉及人民法院的内部分工,人民法院不能拒绝裁判,也不能重复处理。《行政协议司法解释》第八条规定,民事生效法律文书确认涉案协议不属于民事诉讼受案范围,当事人提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理,避免出现人民法院因对内部分工的认识不同而拒绝裁判的现象。行政协议诉讼因其进行合约性以及合法性双重审查,可以解决协议的合意纠纷。若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议不属于其受案范围,民事诉讼已经作出不予受理的生效法律文书的,行政协议诉讼应当予以受理,而非不予受理并告知当事人就民事生效法律文书申请再审。与此同时,避免重复处理亦属于人民法院应当遵循的诉讼规则。若民事诉讼与行政诉讼均认为涉案协议属于其受案范围,其中一种诉讼类型已经作出生效法律文书的,另一种诉讼类型应当予以尊重而不能重复处理。以本案为例,在民事诉讼已就涉案合同争议作出实体生效判决,合同当事人应当予以尊重并依法执行。作为合同当事人一方的行政机关再就同一争议事项以行政决定方式,作出与生效民事判决相冲突的结论,人民法院依法不予支持。

 

四川省成都市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)川01行终1089号

上诉人(原审被告)成都市温江区规划和自然资源局。住所地:四川省成都市温江区柳城大道东段70号。

法定代表人王东旭,局长。

委托诉讼代理人李忠富,四川天府律师事务所律师。

委托诉讼代理人张蓉,四川天府律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)成都浩宇正能商贸有限公司,住所地:成都市温江区柳城镇两河路东段69号。

法定代表人胡定国,总经理。

上诉人成都市温江区规划和自然资源局(以下简称温江区规自局)因与成都浩宇正能商贸有限公司(以下简称浩宇正能公司)行政其他一案,不服成都市郫都区人民法院(2019)川0124行初105号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。本案现已审理终结。

温江区规自局上诉称,被上诉人浩宇正能公司没有按照双方协议约定的期限缴纳建设用地使用权出让金,逾期96天。《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》第三十四条规定:“对国有土地使用权人不按合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的,应当按日加收违约金额1‰的违约金”,温江区规自局作为土地出让收入征收的具体负责部门,有权按照上述规定征收土地出让金违约金,故其作出温国土资发(2018)366号《决定书》(以下简称366号《决定书》)具有事实根据和法律依据。原审法院认定事实不清,适用法律错误,请求撤销原判,改判驳回被上诉人浩宇正能公司的诉讼请求。

被上诉人浩宇正能公司答辩称,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求予以维持。

被上诉人浩宇正能公司向原审法院起诉称,2018年11月5日,原成都市温江区国土资源局(以下简称原温江区国土局)作出366号《决定书》,决定对浩宇正能公司加收逾期缴纳土地出让违约金1788183.36元。该公司认为,原温江区国土局的行政决定行为存在以下根本错误:一、原温江区国土局作出行政决定所依据的事实不能成立;二、原温江区国土局向浩宇正能公司主张逾期缴纳土地出让价款违约金的行为超过了诉讼时效;三、原温江区国土局作出的行政决定所依据的事实属于双方合同约定的民事义务,而非法定义务,并不属于行政决定范畴;四、原温江区国土局作出的行政决定所依据的法律规范错误;五、原温江区国土局作出的行政决定所依据的事实已通过民事诉讼并经人民法院生效判决作出了处理。综上所述,原温江区国土局滥用行政职权,为维护其合法权益,遂向一审法院提起本案行政诉讼。请求人民法院判决:1.依法撤销温江规自局作出的366号《决定书》;2.判令温江区国土局承担本案诉讼费用。

原审法院审理查明,2013年1月9日,原温江区国土局作为出让人,冯光亮、李宽绪作为受让人签订温挂2013-2号《国有建设用地使用权出让合同》。2013年2月1日,冯光亮、李宽绪及其全资子公司成都市温江区正能市场管理有限公司,与原温江区国土局三方签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》,原出让合同的受让人变更为成都市温江区正能市场管理有限公司。此后双方因该合同的履行产生民事争议,原温江区国土局诉至四川省成都市温江区人民法院,要求浩宇正能公司支付因违反约定逾期支付第二期土地出让价款而产生的违约金1788183.36元及利息。成都市温江区人民法院经审理后作出(2017)川0115民初1904号《民事判决书》,驳回了原温江区国土局的诉讼请求,该判决已于2018年6月21日生效。2018年11月5日,原温江区国土资源局作出366号《决定书》,主要内容为“……根据《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>》的通知(财综[2006]68号)第三十四条‘对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的,应当按日加收违约金额1‰的违约金’之规定,应加收你公司逾期缴纳土地出让价款违约金1788183.36元。按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)规定:‘土地出让收入由财政部门负责征收管理,可由国土资源管理部门负责具体征收’。现我局决定加收你公司逾期缴纳土地出让价款违约金人民币1788183.36元,你公司应在收到本决定书之日起十日内,将上述款项交至以下账户……”。浩宇正能公司不服,遂提起本案诉讼,请求撤销366号《决定书》。

原审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第三十四条之规定,原温江区国土局对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。原温江区国土局不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。原温江区国土局所作出的366号《决定书》系要求浩宇正能公司履行《国有建设用地使用权出让合同》中支付违约金的义务。对于2015年5月1日新修改的《行政诉讼法》施行之前形成的该类合同,按照当时的法律规定属于民事纠纷的范畴,不纳入行政诉讼受案范围,主要通过当事人提起民事诉讼的方式进行司法救济。该方式与国务院办公厅的相关通知并不矛盾,对于应当加收的违约金,原温江区国土局作为责任主体能够通过民事诉讼的方式予以实现。案涉合同为原温江区国土局与浩宇正能公司于2013年1月9日协商达成,合同履行中是否存在违约行为,应否承担违约责任,按照当时的规定应当通过民事诉讼主张权利。原成都市温江区国土局作出366号《决定书》的行为是以行政决定的方式解决二者之间的民事争议。温江区规自局未提供法律法规授权其作出行政决定处理合同违约金的职权依据和法律依据,以证明该行政决定的合法性。且原温江区国土局已就逾期缴纳土地出让价款的违约金纠纷提起了相应的民事诉讼,并由成都市温江区人民法院作出生效判决所羁束,原温江区国土局再行作出案涉行政决定于法无据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项之规定,判决:撤销温江区规自局于2018年11月5日作出的366号《决定书》,案件受理费50元由温江区规自局负担。

本院二审审理查明的事实与原审法院查明的事实一致,本院予以确认。

本院另查明,2019年2月2日,成都市委办公厅发布成委厅[2019]14号《关于印发<温江区机构改革方案>的通知》,要求新组建规划和自然资源局,不再保留区国土资源局、区规划管理局。2019年7月12日,成都市温江区规划和自然资源局取得统一社会信用代码证书。

以上事实有已随原审卷宗移送本院的本案各方当事人提供的证据材料、依据等在案佐证。

本院认为,本案二审的争议焦点为原温江区国土局作出366号《决定书》认定违约金金额并决定追缴是否具有法律依据,在此前提下需要解决的核心问题有二:一是对于国有土地使用权出让合同,如果受让方违约,国土资源管理部门能否依据合同约定作出行政决定认定违约金具体金额并决定追缴;二是本案中原温江区国土局已经提起民事诉讼主张违约金,并经人民法院作出生效判决予以驳回,原温江区国土局能否作出追缴违约金决定。

(一)对于国有土地使用权出让合同,如果受让人违约,国土资源管理部门能否依据合同约定作出行政决定认定违约金金额并决定追缴

上述问题可引申为在国有土地使用权出让合同引发争议时,行政机关的争议解决路径选择。对于国有土地使用权出让合同的性质,司法实践和学界历经了漫长讨论,实践中存在不同作法,而对于国有土地使用权出让合同的定性认识不同,争议解决路径选择不尽相同。

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]5号)确认国有土地使用权出让合同纠纷属于民事案件的受案范围;《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确,司法实践中民事诉讼也已审理了大量国有土地使用权出让纠纷。如认定国有土地使用权出让合同为民事合同,对于民事合同引发的纠纷,作为平等主体的合同缔约双方,均应当依据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)的规定寻求救济:《合同法》第一百二十八条规定了合同争议的解决路径“当事人可以通过和解或者调解解决合同争议。当事人不愿和解、调解或者和解、调解不成的,可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。涉外合同的当事人可以根据仲裁协议向中国仲裁机构或者其他仲裁机构申请仲裁。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的,可以向人民法院起诉。当事人应当履行发生法律效力的判决、仲裁裁决、调解书;拒不履行的,对方可以请求人民法院执行”。对于因违约引发的民事合同纠纷,缔约双方均可以且仅可以遵循上述法定路径寻求救济。

2015年实施的《行政诉讼法》明确将行政协议属于行政诉讼的受案范围;部分地方性规定亦认定了国有土地使用权出让合同属于行政协议,司法实践中也有部分案例认定国有土地使用权出让合同属于行政协议,并经由行政诉讼进行了实体审理。如果认定国有土地使用权出让合同为行政协议,行政协议基于其公益属性,行政机关在订立合同后仍应享有在对方存在违法情形或违反合同情形时的制裁权。同时在我国现行行政诉讼法律制度下,行政机关不能作为行政诉讼的原告,在协议相对人违约时,行政机关无法按照《合同法》的规定寻求救济。司法实践中一些法院探索设置了行政协议非诉执行程序,如果行政协议中约定了强制执行条款,且该条款符合法律规定,内容明确并具有可执行内容,行政机关可依据该约定向法院申请非诉强制执行;未约定强制执行条款的,行政机关亦可通过作出书面决定,再将行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。甚至基于行政优益权,为防止特定情形下的公共利益损害,行政机关还享有一定的单方变更解除权或解除权。行政协议的违约问题属于典型的行政协议履行过程中的争议,《行政诉讼法》第七十八条第一款规定了原告针对行政机关未按照约定履行行政协议情形下,人民法院的判决形式。从公共利益保护的角度出发,对于行政协议中行政相对人违约责任的追究亦应允许由行政机关作出决定,再通过行政非诉执行的方式进行救济。如果行政相对人不服行政机关作出的决定,可通过提起行政诉讼的方式进行救济。

需要明确的是,原温江区国土局在本案中主张根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)“土地出让收入由财政部门负责征收管理,可由国土资源管理部门负责具体征收”的规定,其具有直接作出征收违约金决定的法定职权。上述规定系从加强国有土地使用权出让收入征收管理,实行“收支两条线”管理,从行政管理内部对收支权限进行的职责划分,不能仅凭上述规定认为可以简化法定的国有土地使用权出让程序,土地出让金的收取或违约责任纠纷仍须遵循法律规定的程序。如对于国有土地使用权出让,《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”;第一百三十八条第一款规定“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的,当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同”;第二款规定“建设用地使用权出让合同一般包括下列条款……(六)出让金等费用及其支付方式……”国有土地使用权出让,收取土地出让金仍应当遵循法律规定的程序,经过招标、拍卖的形式,订立书面的国有土地出让合同对标的金额、付款方式进行约定,而上述行政管理职责由国土资源管理部门来具体行使。同理,对于违约责任的追究也应当遵循法定的民事或行政救济路径。

综上,因对国有土地使用权出让合同定性不同,对于国有土地使用权出让合同的争议解决路径司法实践中存在着民事、行政两种迥异的救济路径。行政机关无论选择哪一条救济路径,均应当严格遵循法律规定的程序。

(二)本案中原温江区国土局已经提起民事诉讼主张违约金,并经人民法院作出生效判决予以驳回,原温江区国土局能否再作出行政决定追缴违约金

原温江区国土局已就本案违约金争议选择了民事诉讼的方式进行救济,人民法院作为了民事合同进行受理,并已作出生效民事判决,为避免逻辑和后续救济实现路径的混乱,同时维护生效裁判的既判力,应当认定原温江区国土局就同一标的作出的366号《决定书》缺乏法律依据。

首先,认定涉案合同为民事合同符合合同订立时的司法解释的规定。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]96号)第三部分规定了“实体从旧、程序从新”,对于合同性质的判断问题属于实体认定问题,应当适用涉案合同订立时的规定。涉案合同订立于2013年1月9日,修订后的《行政诉讼法》实施之前,《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]5号)明确规定对于国有土地使用权出让合同可以提起民事诉讼进行救济,故成都市温江区人民法院受理原温江区国土局针对违约提起的民事诉讼并无不当。

其次,在我国现行法律体系下认定一份协议既属于民事合同亦属于行政协议将导致逻辑上的混乱。从诉讼制度上考虑,我国现有的行政诉讼和民事诉讼属于不同性质的诉讼制度,起诉、受理、审理、执行均存在相应的规定,如果跳跃适用不同的诉讼制度极易引发实践操作上的混乱;从民事合同和行政协议的区分上,《合同法》第二条第一款界定的民事合同为“平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”,原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》定义的行政协议为“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议”,二者在订立目的、主体法定、订立目标、争议解决尤其是主体地位上存在根本上的区别,由此相对应的审理方式及裁判标准也存在很大的不同。基于上述两点理由,司法实践不宜认定一份协议既为民事合同又为行政协议。

再次,从维护生效裁判既判力的角度,涉案争议已经民事审理,原温江区国土局仍应当按照民事合同争议解决路径的指引进行救济。一般认为,已经生效的前诉裁判具有既判力,后诉不得作出与前诉相反的判断。民事案件受理评判涉案标的争议前提在于已认定涉案争议为民事合同争议,而本案认定原温江区国土局具有作出行政决定追缴违约金相应职权的前提则为认定涉案合同属于行政协议,为避免不同裁判就同一协议性质的认定出现冲突,本案中不应再认定涉案合同属于行政协议。《中华人民共和国民事诉讼法》对于生效民事判决规定了审判监督的救济程序,原温江区国土局如不服民事判决,仍应当遵照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定进行救济。

基于上述三点理由,应当认定在已经民事诉讼作出生效裁判认定的情形下,原温江区国土局作出366号《决定书》缺乏法律依据。

综上,对于一份协议的定性常常关乎后续争议解决路径的选择,而对一份协议是属于行政协议,还是属于民事合同,在立法未予明确规定或相关规定不一致的情形下,司法实践中常常难以判断。从充分保护当事人诉权的角度,在相应情形下,司法应当充分尊重当事人的救济路径选择权,确保当事人的合法权益能够依法及时获得救济。而为维护已生效裁判的既判力,同时避免逻辑和后续救济实现路径的混乱,在一方当事人已经选择一种争议解决路径并已经生效裁判评判的情况下,应当截断当事人另一种争议解决路径的选择权。据此,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

一审案件受理费50元、二审案件受理费50元由成都市温江区规划和自然资源局负担。

本判决为终审判决。

审判长 曹 巍

审判员 陈 楠

审判员 王 健

二〇一九年十月三十日

书记员 杨沂萱

 



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