◈案情摘要

1995年6月3日，甲县商业局食品加工厂为了解决职工住房问题，申请征用案涉土地。1995年10月，甲县土地管理局将该土地征用，并出让给甲县商业局食品加工厂，并在办理土地登记过程中将案涉土地使用者变为冯某某。1995年11月，甲县政府为冯某某颁发了国有土地使用证。冯某某办证后一直未建房。2003年3月1日，第三人张某某以 3000 元的价格将该地卖给赵某某，双方签订转让协议。2004年，赵某某在该地上建房并居住至今，但一直未办理土地使用证。2009年6月，冯某某将赵某某诉至甲县人民法院，赵某某得知冯某某已办证，遂提起行政复议。复议机关以程序违法为由撤销甲县政府为冯某某颁发的国有土地使用证，并注销了其土地登记。冯某某不服该复议决定，诉至甲县人民法院，请求撤销案涉复议决定。

◈法律问题

在出让人与原行政行为之间已无法律上的利害关系、不再具有针对原行政行为申请行政复议的资格时，受让人对原行政行为是否具有申请行政复议的资格？

◈不同观点

甲说：否定说在转让过程中，针对原行政行为，出让人拥有行政复议申请资格是受让人取得行政复议申请资格的权利基础。换言之，受让人要想获得申请行政复议的资格只有通过从出让人那里转让承继的方式。而转让承继的前提则是针对原行政行为，出让人具有申请行政复议的资格。而当出让人已经丧失针对原行政行为申请行政复议的资格时，受让人自然无法取得针对原行政行为的行政复议申请资格。乙说：肯定说受让人在案涉土地上建房并居住多年，与原行政行为已经存在利害关系，因而复议机关受理受让人提起的行政复议申请并无不当。

◈法官会议意见

采甲说在认定受让人的行政复议申请资格时，行政复议申请资格只能够通过出让人而得，亦即受让人要获得申请复议的资格只有通过转让承继的方式，而转让承继的前提是出让人具有行政复议申请资格。由此可见，认定受让人行政复议申请资格时，首要的步骤是认定其前手即出让人的行政复议申请资格，因为出让人的行政复议申请资格是受让人行政复议申请资格的来源和基础。如果针对原行政行为，出让人不具有或者已经丧失了申请行政复议的资格，则受让人自然不具有针对原行政行为申请行政复议的资格。

◈意见阐述

行政复议制度是我国重要的行政救济制度。该制度是指行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请人的行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。作为行政机关自我纠错的一项重要活动，行政复议对于在行政机关内部实现纠纷化解、权利救济和监督依法行政具有重要意义。根据《行政复议法》的规定，行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。根据《行政复议法实施条例》的规定，申请人需与被申请的行政行为有利害关系，行政复议机关对复议申请才予以受理。这是我国现行法律法规关于行政复议申请资格的一般规定。行政复议申请资格是申请人行政复议请求权得以实现的基础，也是行政复议程序得以启动的前提条件之一。而关于行政复议申请资格的判定，一直以来都是我国行政复议最具争议的基础性问题之一。司法实践中，关于行政相对人行政复议申请资格的认定一般来说并无异议，争议最大的系其他利害关系人的行政复议申请资格认定，如间接利害关系人、“非合法”权利人及“非自有”权利人的行政复议申请资格认定问题，受让人的行政复议申请资格问题等。特别是后者，与单纯地讨论行政复议申请资格的认定标准相比，更具有复杂性和多样性，涉及对出让人（前手）及受让人(后手）行政复议申请资格的先后分别认定。以下将从出让人行政复议申请资格的认定、受让人行政复议申请资格的认定以及信赖利益保护原则在受让人行政复议申请资格认定中的适用等几个方面，重点阐释受让人行政复议申请资格的认定问题。

一、出让人行政复议申请资格的认定

认定受让人行政复议申请资格时，首要的步骤是认定其前手即出让人的行政复议申请资格。关于出让人的行政复议申请资格认定，需要遵循行政复议申请资格的一般性认定标准进行考量。下面即从我国行政复议申请资格一般性认定标准的发展以及判断出让人行政复议申请资格的基本要点两个方面，讨论出让人的行政复议申请资格认定问题

(一）我国行政复议申请资格一般性认定标准的发展

行政复议制度的核心理念是有权利必有救济，因此赋予哪些人申请行政复议的主体资格，将直接涉及行政复议所救济的权利主体的范围大小，关乎主观诉讼与客观诉讼、权利保障与防堵滥诉、权利救济与监督行政机关行使职权等问题的争论与平衡。从某种意义上来说，行政复议申请资格的认定不仅是一个法律技术问题，更是一个价值考量和主观判断问题。当前制定法、实务和通说都认为行政复议申请人的资格标准与行政诉讼原告资格的标准一样，必须是认为其合法权益受侵害，而与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，具体包括行政行为的直接相对人和间接相对人。但在不同时期、不同案件中，立法者和裁判者价值取向的不同、对利害关系人理解的不同，会直接导致行政复议申请人的资格认定标准迥异。因此，关于行政复议申请资格的认定标准，是一个随着时代发展和因判定者主观考量而异的不断发展变化的动态标准。就我国而言，自从1989年《行政诉讼法》颁布至今，立法在此问题上几经修改，理论界也为此付出了可观的学术努力，但迄今仍未形成获得普遍确信的判定步骤和思考框架。不过，在长期的司法实践以及理论研究中，关于行政复议申请资格的一般性认定标准实现了从行政管理相对人到利害关系人的转变已成共识。

第一，最初采用的“行政管理相对人”认定标准。在《行政复议法实施条例》出台之前，行政复议机关普遍认为，适格的行政复议申请人必须符合三个条件。首先，申请人必须是行政相对人，是行政机关作出行政行为所指向的对象，又称为行政管理相对人。其次，申请人认为自己的合法权益因行政行为受到侵害。再次，申请人必须以自己的名义提出申请，有法律上的权利能力和行为能力。有学者认为，这种条件的规定基于传统行政法学的“行政管理相对人说”，以“以救济公民权利为主，以监督和保障行政机关依法行政为辅”的传统复议理论观点为基础，强调以救济私利的方式来监督和保障行政机关依法行政，特别注重当事人与行政行为形式上的直接对应关系。因此，严格将行政复议的申请资格限定为行政管理相对人，排除了其他利害关系人的申请资格。但行政复议申请资格的过于狭窄和严苛，导致了除行政相对人之外很多公民、法人和其他组织的合法权益被行政机关的行政行为侵害后，无法通过行政复议乃至行政诉讼的渠道得到救济，亦不能通过行政复议实现行政机关的自我纠错，不利于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权的行政复议立法目的之实现，由此推动了 “行政管理相对人”认定标准向“利害关系人”认定标准的转变。

第二，当前普遍采用的“利害关系人”认定标准。对比《行政复议法》的相关规定，《行政复议法实施条例》虽然放弃了传统的 “行政管理相对人说”，采纳了“利害关系人说”。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定，申请人与行政行为有利害关系，是行政复议机关对行政复议申请应当予以受理的法定条件之一，由此确定了行政复议申请资格的“利害关系人，认定标准。这里的利害关系人，既包括传统意义上的行政相对人即前述的行政行为的直接相对人，又包括其他利害关系人即前述的行政行为的间接相对人。传统意义上的行政相对人是直接承受行政行为的人，如行政许可的申请人等。行政行为在对行政相对人的权利义务产生影响的同时，有些也会对其他人产生影响，这就是其他利害关系人。通常而言，行政行为并不针对其他利害关系人，而是针对行政相对人，但行政行为在影响行政相对人合法权益的同时，客观上也可能对行政相对人以外的其他利害关系人的合法权益产生影响。因此，行政主体与行政相对人形成明示的行政法律关系，与其他利害关系人形成潜在的行政法律关系。无论行政相对人还是其他利害关系人，都应当具有行政复议申请人资格。“利害关系人”认定标准的提出，更加强调全方位保护公民、法人和其他组织的合法权利，更加注重当事人与行政行为的实质关系，实际上也加强了对行政行为的监督力度。但该标准的最大短板就在于“利害关系”本身也是一个比较笼统的概念，还需要进一步的细化，需要有可操作性的判断标准加以理解把握，否则就会因对利害关系的理解不同，导致对行政复议申请资格认定标准上的大相径庭。

事实上，对“利害关系”的理解不同是造成很多案件中行政复议申请资格争议的重要原因。通常而言，从行政法上理解，利害关系是指自然人、法人或者其他组织与行政行为有法律上的权利义务关系，即行政行为对自然人、法人或者其他组织的权益有法律上的影响，产生了法律效果。这种法律效果包括：对自然人、法人或者其他组织实体权益（主要是人身权、财产权、相邻权、信赖利益）的直接限制、剥夺或赋予；自然人、法人或者其他组织依与行政相对人间存在的某种法律关系而具有的某种实体权利义务，因行政行为而间接被限制、剥夺、赋予、消灭；对自然人、法人或者其他组织程序上请求权、公平竞争权、参与权、知情权的直接拒绝或剥夺。目前对“利害关系〞的判断标准，常见的是主客观相统一的评判标准。即主要从以下两方面进行考虑：二是主观利害关系标准（又称主张标准），是指自然人、法人或者其他组织只要主张自己的权益受到了被申请行政行为的侵犯，即认为主张人与被申请行政行为间存在利害关系，可以申请人或第三人的身份申请启动或参与行政复议程序，至于该当事人是否与被申请行政行为有利害关系，其权益是否真正受到了侵犯，都要等进人程序以后再进行审理。例如，《行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二条均规定公民、法人或其他组织“认为”行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议。二是客观利害关系标准 (又称实际利害关系标准）。实践中应用的“利害关系”概念均为客观利害关系，是指经复议机关审查认定的客观存在的利害关系(包括实际影响），而不仅仅是当事人的主张。自然人、法人或者其他组织只有与行政行为有某种法律上的联系，方能成为申请人启动复议程序。从性质上来看，利害关系和实际影响并不限于行政实体法，还包括民事、刑事实体法上的利害关系和实际影响。

(二）判定出让人行政复议申请资格的基本要点

在判断出让人与原行政行为是否具有利害关系，即出让人是否具有行政复议申请资格时，结合审判实践和上述“利害关系人”认定标准的精髓和实质要求，可从是否存在应受法律保护的合法权益、该合法权益是否受到不利影响以及行政行为和该合法权益受到不利影响之间是否存在因果关系这三个基本要点，予以具体判断和考量。

首先，认定是否存在应受法律保护的合法权益。《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关妥理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”依据上述规定，不论是提起行政复议抑或行政诉讼，其前提都是要存在相应的合法权益。正如有学者所言，没有合法权益的存在，就不可能与司法争议发生联系，也就谈不上法律上的利害关系。自然人、法人或者其他组织要启动行政复议程序，要主张的利害关系标准都必须建立在合法权益基础上，即该当事人主张受到侵犯的合法权益必须是现实存在的、为法律所认可和保护的合法权益。因此，出让人要取得行政复议申请资格必须要具有合法权益；反之，如果出让人不存在应受法律保护的合法权益，则其就不具有相应的行政复议申请资格。比如在张某诉某市人民政府一案中，第三人李某作为行政复议申请人，对其是否具备复议主体资格应承担举证责任，但从某市人民政府和第三人李某提交的证据来看，证明第三人李某具有复议主体资格的唯一证据是一份民事诉状，此诉状系张某在某市某区人民法院提起民事诉讼请求排除妨碍时所写，该证据并不能证明第三人李某实际使用了涉案宅基地或者对涉案宅基地享有合法权益，因此李某在该案中不具有行政复议申请资格。

其次，认定该合法权益是否受到现实的不利影响。上述合法权益是否受到现实的不利影响，是判定具有利害关系的要点之一。上述合法权益受到现实的不利影响，出让人才有可能具有行政复议申请资格；如果没有受到现实的不利影响，则出让人不具有行政复议的申请资格。出让人具有行政复议申请资格的前提之一是应发生损害其合法权益的客观事实；不具有现实性的损害事实，亦不存在利害关系。这里有两个问题需要注意：二是这里的“影响”仅指不利影响。很多学者以及实务工作者在认定行政复议申请资格时，往往采用的是行政行为给其合法权益造成实际影响这样的表达。但实际影响包括正反两个方向的影响，即有利影响和不利影响两个方面。而根据《行政复议法》第二条和《行政诉讼法》第二条第一款的有关规定，立法上对合法权益影响状态的表达是“侵犯其合法权益”，“侵犯”一词即表明了对合法权益的影响应是一种不利影响，因此我们更倾向于采用不利影响这一表述。二是这里的不利影响原则上指的是直接影响而非间接影响。正如有学者所说，因为这里的利害关系指的是法律上利害关系，是一种直接的利害关系，而非间接利害关系。如果复议申请人主张的侵害和影响是由行政行为间接造成的，其与被复议的行政行为作出者之间不形成行政法律关系，当然也就不具有复议主体资格。但有原则就有例外，某些特殊情况下该合法权益受到的间接不利影响也可以认定为具有行政复议申请资格所要求的不利影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”根据该条规定，行政机关对债务人所作的行政行为对债权人的债权影响是间接的，因此债权人通常只能提起民事诉讼而不能提起行政诉讼或行政复议，但在行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑这一例外情形下，不排除债权人是可以提起行政诉讼或者行政复议的。债权人的债权特别是抵押权妥到行政行为的间接不利影响时，在上述特定情形下债权人亦有权利提起行政复议或者行政诉讼。

最后，认定行政行为与该合法权益受到不利影响之间是否存在因果关系。通常情况下，合法权益受到不利影响和行政行为之间要存在明确的内在联系。即行政行为与损害事实之间要存在因果关系，表达了二者之间的一种联系，如果不存在因果关系则也不具有利害关系。上述合法权益受到的不利影响应该是由案涉行政行为造成的，此时才可以针对该行政行为申请行政复议。如果上述合法权益受到的不利影响是由民事侵权行为造成的，则当事人应该提起相应的民事诉讼；如果是由犯罪行为造成的，则当事人在符合条件的情况下可以提起刑事自诉，或者在侦查机关立案侦查完结之后由公诉机关提起公诉。当然，如何确定行政行为与合法权益受到不利影响之间的因果关系以及这种因果关系是直接的因果关系还是间接的因果关系，则需要在司法实践中结合具体案情予以把握。侵权行为法理论通常认为，侵权的因果关系，是指违法行为和损害事实之间的因果关系，即若不存在这种违法行为，损害就不会发生，则该行为是损害结果发生的原因;反之，即使不存在该行为，损害也会发生，则该行为就不是损害发生的原因。这给我们确定行政行为和合法权益受到不利影响之间的因果关系提供了借鉴和参考。一般来说，行政行为对合法权益造成的不利影响应该是直接的、主要的。

二、受让人行政复议申请资格的认定步骤

在确定了出让人是否具有行政复议申请资格之后，根据“后手不得优于前手”原则，再行认定受让人的行政复议申请资格就相对容易，一般可以遵循以下两个步骤。

步骤—：根据前述出让人行政复议申请资格的认定标准，对出让人是否具有行政复议申请资格进行认定，从而确认受让人是否具有行政复议申请资格的权利基础。通常而言，如果出让人具有行政复议申请资格，则受让人具有行政复议申请资格的权利基础；反之，则不具有行政复议申请资格的权利基础。

步骤二：在确认出让人具有行政复议申请资格与受让人具有行政复议申请资格的权利基础上，进一步确认出让人与受让人之间权利转让的合法性。前手与后手之间的这种权利转让与承继必须是合法转让，唯有合法转让才能确保权利承继的合法性，非法转让则不能确保权利承继的合法性，从而阻断受让人从出让人那里承继行政复议的申请资格。比如，赵某某通过强行夺取的方式抢占了张某某的合法土地，则赵某某当然不能获得行政复议申请资格。

通过上述两个步骤的认定，当出让人具有行政复议申请资格，且受让人通过合法转让获得相关权利时，则受让人具有行政复议的申请资格；反之，如果出让人不具有行政复议申请资格，或者受让人并非通过合法转让获得相关权利时，则受让人不具有行政复议的申请资格。

三、信赖利益保护原则在受让人行政复议申请资格认定中的适用

信赖利益保护原则是一项现代公法原则，是指公权力机关实施的行为引发了相应的法律状态，公民善意地信赖这一法律状态而对自己的生活作出了相应的安排，公民因此而产生的正当利益应该受到法律的承认和保护。我国法律虽然没有明确规定信赖利益保护原则，但《行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”之规定，体现了行政活动中信赖利益保护原则的精神要求。

一般而言，之所以对受让人行政复议申请资格的认定进行十分审慎而严格的考量，也是出于对信赖利益保护原则的考虑及维护法律安定性和行政秩序稳定性的重视。因为在行政机关作出原行政行为之后，行政机关与行政相对人之间业已形成稳定的行政法律关系，除非存在法定事由，法院和行政复议机关亦有义务维持行政法律关系的有序存在。公民、法人或者其他组织只有在符合《行政复议法》和《行政诉讼法》的关于利害关系人的规定的前提下，才能对既存法律关系发起复议或者诉讼“挑战”，这也正是维护法律安定性和行政秩序稳定性的需要。故此，在认定受让人是否具有行政复议申请资格时，除了要依据上述认定标准和步骤进行审慎判断外，还要结合信赖利益保护原则和维护法律安定性与行政秩序稳定性的要求进行综合评判。

来源：《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第一辑）》、我爱行政法