作者：孙辉妮、孙继发，济南市中级人民法院

来源：《人民司法》2021年第29期

乡镇政府对村民自治的监督职责

【裁判要旨】

乡镇人民政府应围绕村民自治程序性事项进行监督，利用对村民自治程序的监督确保村民自治的实质性实现。只有在乡镇人民政府实质性履责之后，才能认定其履行了法定监督职责。

〔案号〕一审：（2020）鲁0103行初325号 二审：（2021）鲁01行终47号

【案情】

原告: 董波。

被告: 济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处(以下简称腊山街道办)。

2020年4月20日，董波向腊山街道办邮寄责令村委会纠正违法行为申请书，要求腊山街道办责令腊山街道办事处张家庄村民委员会（以下简称张家庄村委会）认可董波为本集体经济组织成员，责令张家庄村委会给予董波本村村民待遇，责令张家庄村委会补发2006年1月11日至今的福利待遇。腊山街道办于次日收到上述申请后于2020年5月16日向张家庄村委会作出提出答复通知书，要求该村委会根据董波的申请书提出书面答复意见及证据、依据，该村委会未在要求的期限内向腊山街道办进行答复。腊山街道办于2020年6月5日向张家庄村委会作出《责令张家庄村民委员会对董波申请事项重新作出处理的通知书》（以下简称《重新处理通知书》），要求张家庄村委会整改将董波认定为非村集体经济组织成员、未给予村民待遇的决定，15日内将整改处理的结果上报腊山街道办。因张家庄村委会未履行上述整改决定，董波再次向腊山街道办邮寄书面回复函，要求腊山街道办对张家庄村委会未解决其申请书事项的行为进行处理。腊山街道办未对该复函进行处理，董波向一审法院提起行政诉讼，请求:1.依法确认腊山街道办未能完全履职行为违法；2.责令腊山街道办采取必要措施，进一步履行法定职责即责令村委会纠正违法行为。

【审判】

一审法院经审理认为，就公民个人是否属于村集体经济组织成员问题，属于村民自治范围。董波向腊山街道办提出书面申请，腊山街道办不能直接就上述问题以及村民待遇问题要求相关村民委员会满足董波全部要求。村民委员会组织法以及山东省的有关规定，对腊山街道办一级的机关在监督村民委员会等组织的有关行为尚无明确的程序性规定。就本案而言，腊山街道办作出要求张家庄村委会整改的通知如何履行的问题以及如何产生强制力执行力的问题，法律没有明确规定。在本案中，就腊山街道办履行职责的整个内容而言，现有法律规定下已经完整。法院判决驳回董波的诉讼请求。

董波不服一审判决，上诉称：不能因腊山街道办履行了通知义务就是认定其已履行法定职责。张家庄村委会收到腊山街道办的两份通知后依然不履职，腊山街道办完全可以采取进一步措施让其履行职责，而腊山街道办并没有采取进一步措施，属于不作为。一审判决的逻辑会在实践中产生恶劣的示范效应，大量纠纷会陷入实质性得不到处理的窘境，并且会造成大量信访事件的产生以及法院案件数量的增加，不利于社会的稳定。请求法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判。

二审法院认为，腊山街道办收到董波的申请后，向张家庄村委会发出书面通知要求其就董波所反映事项进行答复，并在张家庄村委会未在规定期限内进行答复的情况下，作出重新处理通知书，认为张家庄村委会未证明其关于董波集体组织成员资格及村民待遇问题的决定符合法定程序，要求张家庄村委会整改并将整改处理的结果上报腊山街道办。腊山街道办的上述处理意见未替代张家庄村委会就村民自治范围内事项作出决定，其内容并无不当。

关于腊山街道办是否充分履行监督职责问题。张家庄村委会未按照腊山街道办的要求进行整改，腊山街道办也未采取措施督促张家庄村委会落实整改要求，致使监督流于形式，不利于村民自治组织的健康发展，未能实质解决董波所反映的问题，不利于村民合法权益的保护，该种监督不是一个充分的监督行为，属于未充分履行监督职责。二审法院判决撤销一审判决；责令腊山街道办继续履行监督管理法定职责,督促张家庄村委会落实重新处理通知书。

【评析】

村民自治应是在法治下的自治，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年中央一号文件）强调，要加强党的农村基层组织建设和乡村治理，坚决惩治侵害农民利益的腐败行为，推进村委会规范化建设和村务公开“阳光工程”。落实好中央一号文件的上述要求，避免政府对农村基层组织建设和乡村治理虚化、软化，避免农村基层组织以自治名义侵害农民权益的事件发生，需要上级政府充分发挥监督职责并确保监督决定切实得到执行。根据现有救济机制，在村民自治过程中，侵犯村民合法权益的，乡镇人民政府可责令基层组织改正。在“撤镇设街”后，虽然街道办与乡镇人民政府的法律地位和职责明显不同，且村民委员会组织法中未直接涉及街道办，但对村民自治活动的监督职权理应由相应街道办承继。

一、乡镇人民政府对村民委员会履行监督职责的范围

根据村民委员会组织法第二十七条及第三十六条的规定，乡镇人民政府对村民会议或者村民代表会议的决定履行监督职责，同时对村民委员会不依照法律、规定的规定履行义务的进行监督。其中，关于村民会议或者村民代表会议决定事项范围，主要是指涉及村民权益的事项。村民委员会履行法定义务范围，主要是指村委会组织法等法律法规规定的村民委员会在自我管理过程中应履行的义务。比如召集村民会议、村民代表会议，执行村民会议、村民代表会议决议，依法公布村务等。通过上述分析可知，几乎所有的村民自治事项包括村委会履行职责情况都可纳入到乡镇人民政府监督范畴。在目前对村民自治事项司法保护范围有限的情况下，扩大乡镇人民政府监督范围，对确保村民合法权益在自治过程中不受侵害就显得尤为重要。

需要说明的是，对侵害村民权益行为，申请乡镇人民政府进行监督并不是唯一救济途径。根据村委会组织法第三十六条第一款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以直接申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。但是如果村民就同一监督事项，先提起民事诉讼，人民法院作出生效民事判决后，村民又向乡镇人民政府申请监督的，由于受生效民事判决效力的拘束，乡镇人民政府无权再作出处理。

二、乡镇人民政府对村民委员会履行监督职责的内容

农村实行村民自治，由村民依法办理自己的事情。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，根据村民委员会组织法第五条的规定，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。因此，村民委员会与乡镇人民政府不属于上下级行政管理关系，乡镇人民政府对村民委员会进行监督，应该保持谨慎克制的态度，平衡国家行政权力和村民自治权利。“从立法体例上看，村民委员会组织法规定了以村委会为中心、村民会议和村民代表会议为辅助，实行民主管理和民主监督的制度框架”，其中村民会议和村民代表会议的召集人也是村民委员会，既不能放任村民委员会或者村民委员会成员以村民自治的名义侵害村民的合法权益，也不能干预依法属于村民自治范围的事项，影响村民自治的实现。现行法律法规并没有具体、明确规定乡镇人民政府对村民委员会进行监督的程序和实体性判断标准，也没有规定村民委员会不执行整改意见时应如何处理。法律制度的缺失导致乡镇人民政府在监督履职过程中处于无法可依的局面，监督的职责趋于虚化。乡镇人民政府对村民自治事项的监督包括程序和实体两个方面。从程序上讲，目前，村民以及村民委员会民主决策的意识尚不够浓厚，导致本应由村民会议讨论决定的事项，由村民委员会或者未经村民会议授权的村民代表会议越权决定，在一些学者针对村民对村民会议认知的调查中，村民会议一年召开一次的比例为 39.2%，两年召开一次的比例为 3.2%，三年召开一次的比例为 13.6%，近三年没有召开过一次的比例为 4.8%。也就是说，村民自治处于程序缺失的状态并不是罕见现象。乡镇人民政府可以围绕村民自治程序性事项进行监督，利用对村民自治程序、自治形式的监督确保村民自治的实质性实现。具体包括监督相关事项是否由村民会议或者经其授权的村民代表会议决定，召开村民会议或者村民代表会议的程序是否完备、与会人员的资格和人数是否符合法律规定，以及村民会议记录是否存在篡改伪造情形等。从实体上讲，对侵害村民合法权益的自治行为，通常可以通过民事诉讼或者申请乡镇人民政府监督这两条途径来解决。但是法律在授权村民自治的同时，对村民自治实质性规定的缺失，导致人民法院在实质性审查村民自治事项是否侵害村民合法权益时面临无法可依局面。比如法院以何标准判断村规民约、村民资格认定的实体合法性？至少目前，就村规民约、村民资格认定等与村民权益密切相关的事项的司法审查，司法界尚未形成一个统一标准。在此情况下，由乡镇人民政府基于行政管理的直接性、便捷性和对当地风俗的掌握，肩负起对自治事项的实质性监督，是目前确保自治法治化的较为可行的方法。

三、关于乡镇人民政府是否履行法定监督职责的判断标准

就本案而言，曾有两种观点。一种观点认为腊山街道办已经履行了监督职责。理由是，法律对于乡镇人民政府对村民委员会监督职责的履行没有相应的法律规定，在此情况下法院判决不宜过分干涉行政权，法院应主要审查乡镇人民政府从形式上是否履行了监督职责即可。即使法院认为乡镇人民政府应采取措施继续履行职责，也属于法律空缺，因该事项涉及重大社会利益，应交由立法机关对法律空缺进行填补，不应由司法机关进行补充。另一种观点认为，腊山街道办未履行法定监督职责。理由是，腊山街道办对张家庄村委会作出的处理意见，是对村民自治组织所作决定的监督纠正行为，具有行政拘束力和行政执行力。虽然法律对腊山街道办作出的处理意见如何履行的问题以及如何产生强制执行力的问题没有作出明确规定，但是并不能因此免除腊山街道办确保该处理意见执行的职责。作为乡镇一级人民政府，应该并且也能够运用行政措施确保该处理意见的实现。最后合议庭采纳了第二种观点。

乡镇人民政府是否依法履行法定职责，不能简单地以其是否作出决定或答复来判断，而应当审查其有无实质性履行法律、法规所规定的行政职责，只有完成实质性履责之后才能认定其履行了法定职责和义务。现行法律法规未对乡镇人民政府实质性履行法定职责作出具体的规定，人民法院在审判实践中应综合考量乡镇人民履行法定职责的现实可能性和实现程度，来判断其是否实质性履行了法定职责。