关键词

行政/行政奖励/行政复议/法律适用/信赖保护

基本案情

法院经审理查明：2018年10月29日，唐某洲向原三亚市食品药品监督管理局投诉举报三亚某超市经营超过保质期的食品。该局调查，认定该超市经营的“协成牌盐焗鸡翅”食品已超过保质期限，遂于2019年1月3日作出（三亚）食药监食罚〔2018〕10-29号《行政处罚决定书》，对该超市作出罚没款50009.5元的行政处罚。该局于同年1月17日根据原国家食品药品监督管理总局和财政部布的《食品药品违法行为举报奖励办法》（食药监稽〔2017〕67号）第九条和第十条第一款第一项规定，向海南省食安办提出将唐洲的举报行为奖励标准认定为一级并奖励2000.38元的建议。海南省食安办据此于4月28日对唐某洲作出编号201900009号《海南省品安全有奖举报奖励通知书》载明：根据原国家食品药品监督管理总局、财政部《关于印发食品药品违法行为举报奖励办法的通知》（食药监稽（2017）67号，以下简称67号《办法》）有关规定，认定唐某洲举报有功，决定奖励人民币2000.38元。唐某洲5月28日收到该通知后不服，于6月28日向海南省政府申请行政复议。海南省政府7月1日受理后，于10月22日作出琼府复决〔2019〕189号《行政复议决定书》予以维持，并于10月24日依法送达。

海南省海口市中级人民法院于2020年11月18日作出（2020）琼01行初231号行政判决：1.确认琼府复决〔2019〕189号《行政复议决定书》违法，2.驳回唐某洲的其他诉讼请求。

一审宣判后，唐某洲不服，提起上诉，海南省高级人民法院据此于2021年3月24日作出（2021）琼行终53号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。

二审宣判后，唐某洲向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2022年3月22日作出（2021）最高法行申8524号行政裁定：驳再审申请人唐某洲的再审申请。

裁判理由

法院生效裁判认为：

一、关于系争《奖励通知》适用67号《办法》是否合法问题

根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，67号《办法》与海南省人民政府办公厅印发琼府办（2015）118号《海南省食品药品安全有奖举报实施办法（试行）》(以下简称118号《办法》)均属行政机关制定的行政规范性文件且不违反法律、法规或规章规定，原则上均可以作为行政执法与行政诉讼审查的依据。67号《办法》属国务院部门行政规范性文件，118号《办法》属地方政府行政规范性文件，二者之间非上位法与下位法关系，对于二者之间规定不一致时如何确定位阶与选择适用现行法律并无明确规定；但立法法等确立的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用的一般规则仍应遵循。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中，有关部门规章与政府规章不一致时的选择适用精神亦可参考，即：部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用；（3）地政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；（4）地方政府规章对属于本政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用；（5）能够直接适用的其他情形。

本案之所以出现国务院部门与地方政府的行政规范性文件规定不一致问题，根源在于海南省相关职能部门在118号《办法》的制依据原国家食品药品监督管理总局、财政部公布实施国食监办（2013）13号《食品药品违法行为举报奖励办法》(以下简称13号《办法》)已被67号《办法》取代的情况下，既未及时修订地方规定，又未及时公告118号《办法》不一致的相关条款暂时停止执行，从而给当事人维权、行政执法造成困扰。对此原审判决已予指正。在此情况下，为解决新的总局办法已经出台而旧的省办法仍有效的过渡期法律适用问题，海南省食安办根据海南省政府办公厅要求征询相关业务厅局意见，海南省政府财政厅于2017年11月4日作出《关于对征求食品药品安全违法行为举报奖励办法适用问题意见的复函》，明确在修订本省食品药品安全有奖举报实施办法前，统一执行6号《办法》。该复函作为过渡期内法律适用的全省统一安排，应予支持。因此，海南省食安办于2019年4月28日依据67号《办法》作出本案系争《奖励通知》，并不违法。

首先，国家食品药品监督管理总局和财政部先后制定的食品药品违法行为举报奖励办法，即13号《办法》和67号《办法》，系依据相关法律、法规授权而制定的实施性规定。食品药品监督管理及投诉举报需要在全国范围内统一标准，需要制定全国统一的市场规则，中央统一事项属性比地方管理事项属性更强。《食品药品投诉举报管理办法》第六条更是明确授权国务院食品药品监督管理部门投诉举报机构负责全国食品药品投诉举报管理的具体工作，并制定食品药品投诉举报管理工作程序、标准和规范。因此，国家食品药品监督管理总局、财政部是举报奖励事项归口管理与指导部门，有权在被授权领域制定立法性规范、创制性规范，其制定的食品药品违法行为举报奖励办法，即为该领域的最高位阶的实施性规定，应当得到一体遵循。

其次，根据《中华人民共和国立法法》规定的精神，当规范性文件对具体事项规定不一致导致行政行为结果出现较大差别时，应优先适用作为制定依据的规范性文件。根据海南省政府办公厅制定的海南省的食品药品安全有奖举报实施办法（即118号《办法》和《2019年省办法》）的第一条所列的制定依据，可以明显得出结论：总局办法是省办法的制定依据，省办法是总局办法的实施性规定。仅就本案争议事项与争议条款而言，总局办法相应条款与省办法对应条款的关系，类似于立法性规范与解释性规范、创制性规范与实施性规范、高级规范与次级规范的关系。因此，在118号《办法》与67号《办法》不抵触或者不存在不一致情形时，应当优先按
照就近适用原则选择适用省办法；而在118号《办法》与67号《办法》的相应条款存在不一致时，则应优先适用作为制定依据的67号《办法》的相应条款。

再次，67号《办法》与118号《办法》两者虽然制定机关不同，不能简单适用新法优先旧法的原则；且效力优先也不等于适用优先。然而，67号《办法》作为后法，正是为了因应已经变化了的食品药品投诉举报奖励领域的社会实际，为鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，而放宽了前法（13号《办法》）规定的举报奖励条件并提高了最低奖励标准。因此，从后法优先于前法原则来看，67号《办法》的新规定精神应当优先适用。尤其重要的是，在67号《办法》废止13号《办法》后，118号《办法》关于举报奖励标准等规定，已经失去了原有立法性规范、创制性规范作为依据，存在合法性瑕疵，且已经处于修改废止过程中。正是由于67号《办法》与118号《办法》存在明显的不一致，海南省食安办根据海南省政府办公厅要求征询作为主管部门的海南省政府财政厅意见，后者以部文件形式明确在过渡期内统一适用67号《办法》。该复函未由有权机关对外正式公开与发布，有违依法行政要求。但鉴于该文件2017年11月4日后已经在全省得以实施，并在海南省行政执法中形成较为稳定的行政惯例；在不违反上位法规定也不会造成显失公正情形时，人民法院对行政执法机关形成的法律适用方面的行政惯例，应当予以尊重，不宜以司法判断代替行政判断甚至否定行政惯例。

二、关于未适用118号《办法》是否违反信赖利益保护原则问题

行政奖励是行政机关实施的授益性行政行为。新法与旧法、后法与前法变动后，相对人主张适用旧法、前法以保护信赖利益的，必须同时具备以下三个要件:一是存在信赖基础，二是相对人实施了信赖行为，三是相对人所形成的信赖利益值得保护。
 本案中，唐某洲主张其对按照118号《办法》规定获得奖励有合理信赖而实施了举报行为，故应适用118号《办法》。诚然，在省办法未被废止的情况下，普通的相对人对适用该办法获得奖励存在合理预期。然而，与普通举报人投诉举报后请求奖励不同，唐某洲在67号《办法》实施后获得的多份奖励均是依据67号《办法》而非118号《办法》，因此唐某洲对必须适用118号《办法》获得奖励并未形成稳定的信赖基础，进而其主张存在值得保护的信赖利益，缺乏事实与法律依据。因此，对于唐某洲而言，本案系争《奖励通知》未适用118号《办法》并不违反信赖利益保护原则。

三、关于有利于相对人的法律规范的判断与选择适用问题

“从新兼有利原则”是行政法律适用基本原则之一，即新旧实体法对当事人权益保障不一致时，原则上按新法执行，但旧法对相对人更为有利的除外。本案所涉食品药品安全领域，随着形势的发展变化，为鼓励社会公众积极举报食品药品违法行为，严厉打击食品药品违法犯罪，推动食品药品安全社会共治，国家食品药品监督管理总局和财政部颁布67号《办法》并废止了13号《办法》，其目的之一是放宽举报奖励条件和提高最低奖励标准，因而总体上更有利于举报人的权益保护。然而，与刑法适用中的“从旧兼从轻原则”类似，行政实体法中的“从新兼有利原则”，同样会在实践中产生类似于刑罚实施中的“法定刑轻重比较”抑或“处断刑轻重比较”结果的不一致。对比分析系争《奖励通知》作出当日海南省食安办对唐某洲作出的另外3份奖励通知，适用67号《办法》较适用118号《办法》，唐某洲实际多得奖金4248.42元；但就系争《奖励通知》而言，适用67号《办法》较适用118号《办法》，唐某洲少得5501.05元。唐某洲在三起奖励中认可适用67号《办法》，在系争《奖励通知》中请求适用118号《办法》，实则是请求行政机关合其不同个案举报先分别依据67号《办法》与118号《办法》计算其可能获得的奖励金额多少，然后再选择奖励金额较多的规范性文件作为执法依据。此种请求对依法行政与合理行政提出了更高的要求。新旧法律规范规定不可能完全一致，新旧法律规范的不一致既可能有利也可能不利于特定当事人，甚至总体判断与个案判断、法律体系判断与个别法条判断的有利与不利会互相冲突。行政执法强调统一、高效、便捷与公平。行政执法与刑法执行不论是在执法主体、执法能力、执法数量和效率上，都有较大不同；且无论是坚持类似于“法定刑轻重比较”原则，还是坚持“处断刑轻重比较”原则，得出的结论均可能不同；何况对不同诉求的相对人而言，除数额大小可以衡量之外，其他行政处分的有利抑或不利的判断标准更难统一。因此，要求行政机关分别适用不同法律规范计算后，再选择适用对相对人有利的法律规范，可能严重影响行政执法的统一、高效、便捷与公平。尤其是本案所谓的新旧规范性文件还非同一制定机关制定，更是加剧了行政执法有利或不利判断上的困难。因此，行政机关在按照“从新兼有利原则”选择适用法律规范时，只要不存在选择性执法、不损害当事人重大权益、不存在明显不公正等情形，人民法院应予尊重。故唐某洲请求适用对其更有利的118号《办法》重新作出奖励通知，不应支持。

裁判要旨

 1.根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域实际情况作出的具体规定，应当优先适用；（4）地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用；（5）能够直接适用的其他情形。

2.“从新兼有利原则”是行政法律适用基本原则之一，即新旧实体法对当事人权益保障不一致时，原则上按新法执行，但旧法对对人更为有利的除外。行政机关按照“从新兼有利原则”选择适用法律规范时，只要不存在选择性执法、不损害当事人重大权益、不存在明显不公正等情形，人民法院依法应予支持。

关联索引

《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第2条

一审：海南省海口市中级人民法院（2020）琼01行初231号行政判决（2020年11月18日）
      二审：海南省高级人民法院（2021）琼行终53号行政判决（2021年3月24日）
      再审：最高人民法院（2021）最高法行申8524号行政裁定（2022年3月22日）