近几天，因上海市在《国有建设用地使用权出让预申请须知》规定，土地使用权的70年期限届满后“无偿收回”及“出让人收回并补偿相应残余价值”，引发了热议。更多的是提出了尖锐的批评。我也接到了记者朋友的电话，希望进行了一些点评。

从现行法律规定来看，中国青年报的一篇评论的观点无疑是准确的。《物权法》第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。/非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”因此，住宅建设用地使用权70年期间届满时，应当自动续期；非住宅建设用地即商业用地和综合用地使用权40年或50年期间届满后，虽然《物权法》没有明确规定，但也只能“依照法律规定办理”。即期间届满后如何处置，是否自动续期，应由“法律”规定，即至少由全国人大常委会立法规定，国务院及以下地方人大和政府，都无权做出规定。从这个意义上讲，上海市在土地出让文件中作出了严重超越职权、违反法律规定的决定。

但我们的思维似乎不应该到此为止。

在我看来，《物权法》第149条的规定恰恰是不科学的。不管是什么性质的土地，是住宅用地抑或不是住宅用地，既然土地所有人只是向受让人出让了40年、50年或者70年的土地使用权，那么到期后，所有权人原状收回就是理所当然的，严格地说，土地上的房屋等附属物，使用权人还应该予以清除。那种认为所有权人对于建筑物应该难以补偿，不知道从何谈起？当然，建筑物尚有使用价值，所有权人也有意继续使用，则另当别论。

真正的问题在于土地公有制，所谓的公有制在实际上就变成了权有制，也就是说，社会资源都是权力拥有者的。没有财产，人就没有尊严。而土地无疑是最重要的财产，房屋不过是行使土地的结果，在台湾地区称房屋是土地的建筑改良物，是非常恰当的。人们无法拥有土地所有权，就不可能有什么尊严，土地使用权年限届满后，所有权人要收回土地使用权，人们流落街头是制度的必然。《物权法》第149条仅仅是对土地国有可能造成严重后果的纠偏，本身是不科学的、不讲道理的，但结果是“负负得正”。

上海解释土地使用权收回规定 与《物权法》不冲突

2011年01月17日 20:19　 本文来源于财新网

上海国土局的做法并非孤例；其回应称，所谓“无偿收回”或“由出让人收回并补偿相应残余价值”，是针对出让期限届满，土地使用者申请续期未获批准的情形

【财新网】（记者 兰方）土地使用权的70年大限问题，因上海市在《国有建设用地使用权出让预申请须知》中的“无偿收回”及“出让人收回并补偿相应残余价值”规定而引发热议。

2010年1月17日，上海市规划和国土资源管理局（下称上海国土局）在其网站上刊登声明，对相关条文做出澄清说明。声明名为《关于预申请须知所载出让合同信息中“土地期满后的处理方法”相关内容说明的通知》（《通知》），称上述“无偿收回”及“出让人收回并补偿相应残余价值”是针对出让期限届满、土地使用者申请续期未获批准的情形。

对照《物权法》条文，这与其中的规定其实并无冲突。

上海非孤例

实际上，本刊记者查阅北京、厦门、珠海等地有关土地出让合同的资料，关于土地使用权到期后的处置问题，均为意思相同的格式化表述，上海国土局的做法并非孤例。

现有法律允许住宅用地使用权到期后自动续期，但其他类型的土地则需要报主管部门批准。所谓出让期限届满、土地使用者申请续期未获批准的情形，主要针对住宅用地以外

的土地。不过，根据现有《土地管理法》规定，若为公共利益需要，住宅用地的使用权也可能被收回。

争议中的“无偿收回”或“出让人收回并补偿相应残余价值”，与上海市规划和国土资源管理局“沪预申请告字（2010）第 02 号”公告中所涉及的地块相关。这些地块包括

住宅用地、商业用地及公用设施用地，在这些地块的《国有建设用地使用权出让预申请须知》中，“土地期满后的处理方法”一项均出现了“出让人收回并补偿相应残余价值”或

“出让人无偿收回”等内容。

这一表述迅速引发舆论反弹。在不少媒体的解读中，这意味着，“卖完地的地方政府在70年后又可以将所有土地收回来，重新再卖一次”，“若买房等于交70年租金”。这种做法，被指与《物权法》相抵触。

法律规定模糊

根据2007年10月1日颁行的《物权法》，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”至于续期的费用及具体程序，《物权法》则未涉及。2008年，国土资源部内部着手起草《土地管理法》的“修订草案”，住宅用地70年使用权到期之后的续期问题成为关注焦点。而根据2009年3月的一版修订草案征求意见稿，续期的问题被表述为“按照国家有关规定自动续期”，有偿与否仍且搁置，但并无“无偿收回”的表述。

因而，此次上海的表述，被解读为对土地出让期满无偿收回的“首次规定”。然而，根据《通知》的最新内容，上海的规定并未“违法”。

《上海市国有建设用地使用权出让合同》明确规定，土地使用者需要继续使用合同项下宗地的，应当向出让人提交续期申请书，除根据社会公共利益需要收回的，出让人则应当予以批准。其中，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。

至于申请未获批准的土地，根据现行《土地管理法》的规定，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

《上海市国有建设用地使用权出让合同》第二十八条进一步明确，因社会公共利益需要未获批准的国有建设用地，其使用权才由出让人无偿收回。至于土地上的建筑物、构筑物以及附属设施，则根据具体的合同，要么由出让人无偿收回，要么由出让人收回并补偿残余价值。

《通知》强调，《国有建设用地使用权出让预申请须知》中的“土地期满后的处理方法”是针对《上海市国有建设用地使用权出让合同》中第二十八条的内容，明确该宗土地出让期限届满，土地使用者申请续期未获批准的，该宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施的处理方式。■

李克杰：处置到期土地 法治政府莫挑战法律权威

2011年01月18日08:49  中国青年报

上海土地交易市场首拍在2011年第一周平淡落幕，但预申请须知中“出让人收回并补偿相应残余价值”这一“史无前例”的规定，在业内又掀起继《物权法》后，新一轮关于土地使用权到期后该如何处置的争议。(《第一财经日报》1月15日)   

尽管不少分析人士对上海“无偿收回”规定进行了“不一定能得到执行”的解读，但无论到期后能否得到切实执行，它都不应该出现在政府的法律文件中，因为它与实施不久的《物权法》明显抵触，不仅明目张胆地挑战了在中国依然极其脆弱的法律权威，颠覆了公众心目中尚不牢固的法治常识，还严重违背了法治政府的基本义务，给中国整个法治社会带来极其负面的影响。

2007年3月16日由十届全国人大五次会议通过、自同年10月1日起正式施行的《物权法》第一百四十九条规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。这意味着，住宅建设用地使用权70年期间届满时，应当自动续期。非住宅建设用地即商业用地和综合用地使用权40年或50年期间届满后，虽然《物权法》没有明确规定，但也只能“依照法律规定办理”。即期间届满后如何处置，是否自动续期，应由“法律”规定，即至少由全国人大常委会立法规定，国务院及以下地方人大和政府，都无权做出规定。从这个意义上讲，对土地出让期满后“无偿收回”这样的重大事项，不仅地方政府无权作出规定，即使是作为地方权力机关的市人大及其常委会也无权作出规定，哪怕是通过地方立法的形式都不允许。上海市在土地出让文件中作出了严重超越职权、违反法律规定的决定。

早在6年前，国务院就发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标；去年10月又发布了《关于加强法治政府建设的意见》，再次强调“以建设法治政府为奋斗目标”，推进依法行政。所谓依法行政，就是要求政府及其工作人员带头学法、尊法、守法、用法，自觉养成依法办事的习惯，尊重基本的法治常识，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的突出矛盾和问题的能力。严格遵守宪法和法律，一切活动都不得与宪法法律相抵触。它不仅关系到政府工作人员的法治素质，更关系到政府的公信力和为民形象。从这个意义上讲，法治政府任何情况下都不能挑战法律权威。上海市“土地出让期间届满无偿收回”的规定明显与此不符。

有人以“到期满之间将会有更多法规变动”为由，认为上海尽管作出了“无偿收回”规定，但最终未必能执行。这种说法虽也变相否定了上海的规定，但其思维方式及其表现出的态度，本质上依然支持了上海的规定，事实上抛弃了更高层次的《物权法》。这种损害现行法律权威的解读方式，与公然挑战法律权威并无两致。一言以蔽之，真正的法治政府就不应允许违反法律规定的说法和做法存在。