关键词

行政/行政处罚/小过重罚/过罚相当/减轻处罚/行政争议实质化解

基本案情

2023年11月19日，江苏省盐城市大丰区某芳羊肉经营部（以下简称某经营部）购进未经检疫活羊6只，重量270公斤，价值人民币8100元（币种下同）。某经营部经营者在家中自行屠宰后在市场摊位对外销售，货值金额共计9607.2元，销售未经检疫的羊肉45公斤，获利180元。

江苏省盐城市大丰区市场监督管理局（以下简称大丰区市监局）接到群众举报后于2023年11月21日赴现场检查，发现某经营部摊位经营存在违法行为，同日立案调查。同日，大丰区市监局作出大市监强制〔2023〕191号《实施行政强制措施决定书》，对案涉未售出的羊肉进行扣押。2024年1月18日，大丰区市监局作出大市监罚告〔2024〕00035号《行政处罚告知书》，告知某经营部拟对其处罚的事实、理由、依据，责令其改正违法行为，拟没收未经检验检疫的羊肉及违法所得180元，罚款13万元，并告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利。某经营部于2024年1月19日申请听证，大丰区市监局于同年2月2日举行听证。2024年2月23日，某技术服务有限公司出具检验报告，案涉未售出的羊肉经检验符合食品安全标准。

大丰区市监局于2024年3月18日作出大市监处罚〔2024〕00068号《行政处罚决定书》，认为某经营部经营未经检验检疫的羊肉的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第八项“禁止生产经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类”的规定，且不予采信某经营部免于或者减轻处罚的陈述申辩，并依据食品安全法第一百二十三条第一款第四项“经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款”的规定，综合考虑某经营部在调查中积极配合、案涉肉类检测合格等因素，决定对其从轻处罚：没收未经检验检疫的羊肉及违法所得180元，罚款10万元。原告某经营部不服，以案涉行政处罚存在事实认定错误和过罚失当为由提起诉讼，请求法院撤销大市监处罚〔2024〕00068号《行政处罚决定书》。

江苏省盐城市盐都区人民法院于2024年9月26日作出（2024）苏0903行初228号行政判决：驳回某经营部的诉讼请求。某经营部不服，向江苏省盐城市中级人民法院提起上诉。

在二审庭审中，某经营部认可违法事实，但认为处罚过重。法院经全面审查核实后查明以下事实：某经营部于2000年注册登记，截至被查时已实际经营23年，对销售的羊肉应当经过检疫的法律规定是明知的，此次其自行收购、屠宰、销售未经检疫的羊肉存在主观故意。羊肉货值金额9607.2元，被查时已经售出45公斤，其行为具有社会危害性。但是，某经营部能够积极配合大丰区市监局的调查并及时改正违法行为，违法行为持续2天，违法所得180元，且系初次违法，尚未售出的羊肉经检验符合食品安全标准，未造成食源性疾病等危害后果。二审庭审后，法院考虑到大丰区市监局作出的行政处罚偏重，不符合过罚相当原则，为实质化解行政争议，先后两次组织双方当事人开展协调化解工作，并主动与地方党委政府沟通会商，最终推动大丰区市监局撤销被诉行政处罚决定书，作出新的行政处罚决定书，将罚款金额调整为1万元，其他处罚内容不变。之后，某经营部主动缴纳了罚款，并以案涉行政争议已获实质化解为由，向法院提交撤诉申请书，申请撤回本案上诉和一审起诉。江苏省盐城市中级人民法院于2025年2月8日作出（2024）苏09行终592号行政裁定：一、准许某经营部撤回本案上诉、撤回一审起诉；二、江苏省盐城市盐都区人民法院（2024）苏0903行初228号行
政判决视为撤销。

裁判理由

《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”根据该条规定，行政机关应当审慎行使处罚权，依法应当作出行政处罚时，要结合违法原因、违法情节、主观过错、危害程度以及改正情况等因素，作出与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当的处罚。

在食品安全行政处罚案件中，一方面，市场监管部门要考虑食品安全监管的特殊性，坚决维护公共利益和食品安全秩序，切实守护老百姓舌尖上的安全；另一方面，市场监管部门也要贯彻过罚相当原则，依法保护行政相对人权利，努力实现执法力度与执法温度的统一，避免“小过重罚”、过罚不当。具体而言，应当重点考量违法行为人违法的原因、违法行为持续时间、货值金额、是否系初次违法、主观过错程度、社会危害后果、改正情况等因素，依法合理确定罚款金额。本案中，大丰区市监局具有对本行政区域的食品安全进行监督管理的法定职权，有权作出本案涉及的行政处罚决定。某经营部经营未经检疫的羊肉，造成未检疫羊肉流入市场，造成食品安全风险，具有主观故意且有社会危害性，违法事实清楚，证据充分，应当予以行政处罚。但是，被诉行政处罚决定未充分考虑相关裁量因素，虽已在处罚幅度内予以从轻处罚，但仍然过重。大丰区市监局在二审期间自行撤销了被诉行政处罚决定，并在充分考虑相关裁量因素的基础上，决定对某经营部减轻处罚，调整罚款金额为1万元，符合行政处罚法第五条第二款的规定。某经营部明确表示接受新的行政处罚决定，主动缴纳1万元罚款，并以案涉行政争议已经实质化解为由向二审法院申请撤回本案上诉及一审起诉。二审法院审查认为，某经营部撤回本案上诉、撤回一审起诉系其真实意思表示，不违反法律、法规规定，未损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，遂裁定准许某经营部撤回本案上诉和一审起诉，一审判决视为撤销。在本案二审处理过程中，人民法院还推动省级市场监管部门出台轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定，有利于规范行政处罚裁量权的行使，有利于从源头上预防此类矛盾纠纷。

裁判要旨

1.在食品安全行政处罚案件中，行政机关应当贯彻过罚相当原则，结合食品安全监管的特殊性，综合考虑违法原因、违法情节、主观过错、危害程度以及改正情况等因素，作出与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当的处罚。
2.人民法院在审理食品安全行政处罚案件时，应当对行政处罚的合法性、合理性进行全面审查，对不符合过罚相当原则的行政处罚，应当依法予以纠正。人民法院在查清事实、明辨是非的基础上，可以通过法律释明、协调沟通等方式，督促被诉行政机关自我纠正违法或者不当行为，促进行政争议实质化解。
3.人民法院在审理食品安全行政处罚案件中发现行政机关未制定行政处罚裁量基准，或者相关规范性文件存在合法性、合理性问题的，可以向行政机关提出建议，推动制定出台、优化调整相关规定，进一步规范行政处罚裁量权行使，从源头上预防和减少同类纠纷。

关联索引

《中华人民共和国行政处罚法》第5条、第32条
《中华人民共和国食品安全法》第34条、第123条
《中华人民共和国行政诉讼法》第62条

一审：江苏省盐城市盐都区人民法院（2024）苏0903行初228号行政判决（2024年9月26日）
二审：江苏省盐城市中级人民法院（2024）苏09行终592号行政裁定（2025年2月8日）