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最高人民法院发布第二十四批指导性案例之十二:陈德龙诉成都市成华区环境保护局环境行政处罚案

【关键词】

行政/行政处罚/环境保护/私设暗管/逃避监管

【裁判要点】

企业事业单位和其他生产经营者通过私设暗管等逃避监管的方式排放水污染物的,依法应当予以行政处罚;污染者以其排放的水污染物达标、没有对环境造成损害为由,主张不应受到行政处罚的,人民法院不予支持。

【相关法条】

《中华人民共和国水污染防治法》(2017年修正)第39条、第83条(本案适用的是2008年修正的《中华人民共和国水污染防治法》第22条第2款、第75条第2款)

【基本案情】

陈德龙系个体工商户龙泉驿区大面街道办德龙加工厂业主,自2011年3月开始加工生产钢化玻璃。2012年11月2日,成都市成华区环境保护局(以下简称成华区环保局)在德龙加工厂位于成都市成华区保和街道办事处天鹅社区一组B-10号的厂房检查时,发现该厂涉嫌私自设置暗管偷排污水。成华区环保局经立案调查后,依照相关法定程序,于2012年12月11日作出成华环保罚字〔2012〕1130-01号行政处罚决定,认定陈德龙的行为违反《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称水污染防治法)第二十二条第二款规定,遂根据水污染防治法第七十五条第二款规定,作出责令立即拆除暗管,并处罚款10万元的处罚决定。陈德龙不服,遂诉至法院,请求撤销该处罚决定。

【裁判结果】

2014年5月21日,成都市成华区人民法院作出(2014)成华行初字第29号行政判决书,判决:驳回原告陈德龙的诉讼请求。陈德龙不服,向成都市中级人民法院提起上诉。2014年8月22日,成都市中级人民法院作出(2014)成行终字第345号行政判决书,判决:驳回原告陈德龙的诉讼请求。2014年10月21日,陈德龙向成都市中级人民法院申请对本案进行再审,该院作出(2014)成行监字第131号裁定书,裁定不予受理陈德龙的再审申请。

【裁判理由】

法院生效裁判认为,德龙加工厂工商登记注册地虽然在成都市龙泉驿区,但其生产加工形成环境违法事实的具体地点在成都市成华区,根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《环境行政处罚办法》第十七条的规定,成华区环保局具有作出被诉处罚决定的行政职权;虽然成都市成华区环境监测站于2012年5月22日出具的《检测报告》,认为德龙加工厂排放的废水符合排放污水的相关标准,但德龙加工厂私设暗管排放的仍旧属于污水,违反了水污染防治法第二十二条第二款的规定;德龙加工厂曾因实施“未办理环评手续、环保设施未验收即投入生产”的违法行为受到过行政处罚,本案违法行为系二次违法行为,成华区环保局在水污染防治法第七十五条第二款所规定的幅度内,综合考虑德龙加工厂系二次违法等事实,对德龙加工厂作出罚款10万元的行政处罚并无不妥。

【裁判文书】

 

四川省成都市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2014)成行终字第345号

上诉人(原审原告)陈德龙,男,1958年7月1日出生,汉族,住四川省成都市金牛区。

委托代理人彭波,四川君盛律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)成都市成华区环境保护局。住所地:四川省成都市成华区双林路57号。

法定代表人张奋强,局长。

委托代理人高金林,四川中一律师事务所律师。

委托代理人李小蕾,四川中一律师事务所律师。

上诉人陈德龙因诉被上诉人成都市成华区环境保护局(以下简称成华区环保局)环保行政处罚一案,不服成都市成华区人民法院(2014)成华行初字第29号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2014年8月22日公开开庭审理了本案。上诉人陈德龙的委托代理人彭波,被上诉人成华区环保局的法定代表人张奋强及其委托代理人高金林、李小蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被上诉人成华区环保局于2012年12月11日作出成华环保罚字(2012)1130-01号行政处罚决定(以下简称1130-01号行政处罚决定),其主要内容为:龙泉驿区大面街道办德龙钢化玻璃加工厂(以下简称德龙加工厂)在成华区保和街道办天鹅社区一组从事钢化玻璃生产加工中私设暗管排放水污染物,该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称《水污染防治法》)第二十二条第二款的规定,根据《水污染防治法》第七十五条第二款的规定,作出以下行政处罚:责令立即拆除暗管,并处罚款10万元。

原审法院审理查明,陈德龙系个体工商户德龙加工厂的业主,自2011年3月开始加工生产钢化玻璃。2012年11月2日,成华区环保局在德龙加工厂位于成都市成华区保和街道办事处天鹅社区一组B-10号(以下简称天鹅社区一组B-10号)的厂房检查时,发现该厂涉嫌具有私自设置暗管偷排污水的行为。当日,成华区环保局向德龙加工厂送达了川A成华(2012)约通字第110203号《环境保护行政执法约见通知书》。之后,成华区环保局对德龙加工厂私设暗管的行为进行立案调查。

成华区环保局经过调查取证,于2012年11月5日作出川A成华(2012)改字1105-1号《四川省环境保护行政执法限期整改决定书》,限德龙加工厂在2012年11月5日前完成以下整改任务:1、立即拆除私设暗管;2、生产废水收集后循环利用,不能外排;3、生活废水综合利用,加强厂内管理。该整改决定于当日向德龙加工厂予以送达。2012年11月8日,成华区环保局作出川A成华(2012)调终字1108-01号《环境保护行政处罚案件调查终结审查表》,确认了德龙加工厂私设暗管排放污水的事实,并认为该厂属二次违法,建议罚款10万元。

2012年11月14日,成华区环保局作出川A成华罚告字(2012)1114-01号《环境行政处罚告知书》,告知德龙加工厂拟对其作出立即拆除暗管,并处罚金10万元的行政处罚,该告知书于当日送达德龙加工厂。同日,成华区环保局向德龙加工厂送达了川A成华听告字(2012)1114-01号《环境行政处罚听证告知书》。2012年11月16日,德龙加工厂向成华区环保局提出听证申请。同年11月20日,成华区环保局作出并于当日向德龙加工厂送达了成华环罚通字(2012)20121120-01号《环境行政处罚听证通知书》,并于2012年11月27日举行了听证。2012年12月11日,成华区环保局作出1130-01号行政处罚决定,责令立即拆除暗管,并处罚款10万元。该处罚决定于2012年12月11日送达德龙加工厂。

原审法院认为,根据《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《环境行政处罚办法》等相关规定,成华区环保局具有对成华区范围内的公民、法人或者其他组织实施的环境违法行为作出行政处罚的行政职权。本案中,德龙加工厂工商注册地虽然在成都市龙泉驿区大面街道办事处辖区内,但其生产加工形成环境违法事实的具体地点在成都市成华区保和街道办事处天鹅社区。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖,《环境行政处罚办法》第十七条规定,县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件,造成跨行政区域污染的行政处罚案件,由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。因此成华区环保局对德龙加工厂在成都市成华区保和街道办事处天鹅社区发生的具体环境违法行为具有管辖权。

对于德龙加工厂提出的其排放的水质达标而不应当处罚的主张,法院认为,该厂据以提出水质达标的证据为成都市成华区环境监测站于2012年5月22日出具的《检测报告》,该报告所称的水质达标是指德龙加工厂排放的废水符合排放污水的相关标准,德龙加工厂私设暗管排放的仍旧属于污水,违反了《水污染防治法》第二十二条第二款的规定。

对于德龙加工厂提出的罚款10万元属过重处罚的主张,法院认为,成华区环保局对德龙加工厂处罚10万元符合法律规定的幅度范围,且该厂曾因实施“未办理环评手续、环保设施未验收即投入生产”的违法行为受到过行政处罚,本案违法行为系二次违法行为,成华区环保局对德龙加工厂作出罚款10万元的行政处罚并无不妥。

综上,在事实上陈德龙对于其私设暗管的行为并无异议,程序上成华区环保局的整个执法行为符合相关法律规定,故成华区环保局作出本案行政处罚决定事实清楚,证据充分,适用法律、法规正确,程序合法。遂依照《最高人民法院关于执行﹤﹥若干问题的解释》第第(四)项的规定,判决:驳回陈德龙的诉讼请求。案件受理费50元,由陈德龙负担。

宣判后,陈德龙不服,向本院提起上诉称,1、保和街道办事处天鹅社区内的生产点未办理工商登记,属非法生产点,且厂房也是由陈德龙个人租赁,应当对直接责任人或实际生产者进行处罚,成华区环保局对德龙加工厂作出行政处罚系处罚对象错误。2、上诉人的生产点未对环境造成实际的污染,在环保执法部门的调查中也能积极配合,成华区环保局对上诉人顶格处罚显失公平。请求撤销原审判决,并判决撤销1130-01号行政处罚决定。

被上诉人成华区环保局答辩称,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求予以维持。

被上诉人成华区环保局为证明其作出1130-01号行政处罚决定合法,向原审法院提供了以下证据材料及依据:

1、成华区环保局的组织机构代码证;2、成华区环保局主要职责内设机构和人员编制规定(“三定方案”)。3、现场勘验笔录和现场照片;4、行政执法约见通知书及送达回证;5、环境保护行政处罚立案登记审批表;6、成华区环保局执法人员对杨玺所作的调查笔录和询问笔录(包括执法人员的身份证和执法证件、陈德龙的委托书等);7、成华区环保局执法人员对德龙加工厂业主陈德龙所作的询问笔录以及德龙加工厂的个体工商户营业执照、陈德龙的身份证明材料;8、杨玺书写的《循环水沉淀池埋暗管的情况说明》;9、川A成华(2012)改字1105-1号限期整改决定书及陈德龙签收的送达回证;7、案件调查终结审查表;10、案件集体审议记录;11、环境行政处罚告知书、环境行政处罚听证告知书以及送达回证;12、德龙加工厂听证申请书及授权委托书;13、听证通知书及送达回证;14、听证笔录;15、德龙加工厂提交的听证补充意见;16、案件案审委员会审议记录;17、川A成华(2012)改字516-01号限期整改决定书及陈德龙签收的送达回证;18、成都市中级人民法院(2013)成行终字第240号行政判决书;19、1130-01号行政处罚决定的送达回证。20、《环境保护法》第七条第二款的规定。21、《水污染防治法》第八条第一款、第二十二条第二款、第七十五条第二款的规定。22、《行政处罚法》第二十条;23、《环境行政处罚办法》第十七条的规定。

经庭审质证,上诉人陈德龙对被上诉人成华区环保局提供的第1-19项证据材料的真实性不持异议,但认为第7项证据材料仅为陈德龙的个人陈述,不能证明成华区环保局处罚对象正确;第17-18项证据材料不足以证明成华区环保局对上诉人作出罚款10万元的行政处罚幅度恰当。上诉人陈德龙对被上诉人成华区环保提供的第20-23项依据的合法性不持异议。

上诉人陈德龙为支持其诉讼主张,向原审法院提供了以下证据材料:

1、经营者为陈德龙、字号为成都市金牛区德龙玻璃装饰部的个体工商户营业执照。2、经营者为陈德龙、字号为龙泉驿区十陵街办新德龙钢化玻璃加工厂的个体工商户营业执照。3、陈德龙租赁保和街道办天鹅社区一组厂房的租赁合同、收取租金收条以及出租人的身份证复印件。4、成华区环境监测站于2012年5月22日出具的成华环监字(2012)水监督第040号《监测报告》。

经庭审质证,被上诉人成华区环保局对上诉人陈德龙提供的第1-2项证据材料的关联性提出异议,认为与本案无关;对第3项证据材料的真实性无异议,但认为在本案中不具有证明力,不能证明被上诉人的处罚对象错误;第4项证据材料形成于本次违法行为查处之前,且即使有效也不能否定德龙加工厂存在私设暗管规避环保部门监管的违法事实。

本案各方当事人提供的上述证据材料及依据已随原审卷宗移送本院。经审查,被上诉人成华区环保局提供的第1-19项证据材料以及上诉人陈德龙提供的第3项证据材料具有真实性、合法性,且与本案具有关联性,能够作为本案定案的根据,本院予以采信;被上诉人成华区环保局提供的第20-23项依据系成华区环保局作出本案行政处罚决定时合法有效的法律规范,在本案中具有可适用性。上诉人陈德龙提供的第1-2项证据材料与本案无关联性,本院不予采信;上诉人提供的第4项证据材料即《监测报告》虽具有真实性,但与本案没有关联,且排放的生产污水是否达标并不影响德龙加工厂采取私设暗管规避监管事实的认定,故上诉人提供的该项证据材料本院不予采信。

本院查明的案件事实除与原审判决一致外,还另查明,德龙加工厂因不服成华区环保局作出的1130-01号行政处罚决定,于2013年2月8日向成都市成华区人民政府申请行政复议,成都市成华区人民政府于同年4月3日作出维持该处罚决定的行政复议决定,并于2013年4月7日向德龙加工厂送达。

本院认为,一、关于被上诉人成华区环保局在本案中的行政处罚管辖权问题。根据《环境保护法》第七条第二款和《水污染防治法》第八条第一款的规定,成华区环保局作为成华区环境保护的行政主管部门,其具有对本辖区内的水污染防治等环境保护工作实施统一监督管理的行政职责。本案被诉具体行政行为所涉性质为行政处罚,根据《行政处罚法》第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。环境保护部第8号令公布的《环境行政处罚办法》第十七条规定,县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件,造成跨行政区域污染的行政处罚案件,由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。就本案看,德龙加工厂的工商登记注册地在龙泉驿区大面街道办东洪路90号,但被上诉人成华区环保局在诉讼中提供的其对该厂厂长杨玺的调查笔录以及制作的有杨玺签字确认的现场勘验笔录、现场照片等有效证据,能够证明成华区环保局查处的涉案地点在成华区保和街道办天鹅社区一组。故根据前述规定,被上诉人成华区环保局具有作出本案行政处罚的行政职权。上诉人陈德龙提出的成华区环保局在本案中不具有行政处罚管辖权的诉讼主张本庭不予支持。

二、关于被上诉人成华区环保局在本案中的行政处罚对象是否正确的问题。根据被上诉人成华区环保局在诉讼中提供的其对陈德龙的询问笔录以及上诉人的庭审陈述等有效证据表明,上诉人陈德龙系个体工商户德龙加工厂的业主,其租赁成华区保和街道办天鹅社区一组B-10号的厂房的目的是用于德龙加工厂的钢化玻璃生产加工,即涉案生产点属于德龙加工厂的一个生产点。该生产点是否办理工商登记、租赁者是否为陈德龙个人,并不影响涉案生产点的经营主体为德龙加工厂这一客观事实。故被上诉人成华区环保局在本案行政处罚中将德龙加工厂作为处罚对象正确。上诉人陈德龙提出的成华区环保局处罚对象错误的诉讼主张本庭不予支持。

三、关于德龙加工厂在本案所涉生产点私设暗管排放水污染物的事实认定问题。《水污染防治法》第二十二条第二款规定,禁止私设暗管或采取其他规避监管的方式排放水污染物。该规定的立法精神和目的就是从法律上约束和杜绝任何单位和个人采取私设暗管等方式规避环境执法部门的监管。根据本庭确认的有效证据以及当事人的庭审陈述,能够证明德龙加工厂的涉案生产点存在私设暗管排放生产污水的违法行为,该生产点所排放的生产污水是否达标并不影响德龙加工厂私设暗管规避监管这一违法事实的成立。被上诉人成华区环保局对上述违法事实的认定证据充分,适用法律正确。

四、关于被上诉人成华区环保局对德龙加工厂作出罚款10万元的行政处罚是否显失公平的问题。《水污染防治法》第七十五条第二款规定,违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定私设暗管的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除,处二万元以上十万元以下的罚款。该规定赋予了环境保护执法机关对私设暗管违法行为的罚款处罚享有自由裁量权,但该自由裁量权的行使应当要有相应的根据及理由予以证明。就本案查明的案件事实以及被上诉人成华区环保局在诉讼中提供的成都市中级人民法院(2013)成行终字第240号行政判决等有效证据看,成华区环保局于2012年7月曾以本案所涉生产点未办理环保手续、环保设施未验收即投入生产为由,对德龙加工厂作出立即停止违法行为,罚款2万元的行政处罚,同年11月,成华区环保局再次查获德龙加工厂在该生产点采取私设暗管方式排放水污染物,规避执法机关的监管。在此情况下,被上诉人成华区环保局在《水污染防治法》第七十五条第二款所规定的幅度内,并综合考虑德龙加工厂的违法事实,对德龙加工厂作出罚款10万元的行政处罚并无不当。上诉人陈德龙提出的成华区环保局对德龙加工厂作出罚款10万元的行政处罚显失公平的诉讼主张本庭不予支持。

综上,被上诉人成华区环保局作出的130-01号行政处罚决定认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法。原审判决结果正确,审判程序合法。上诉人陈德龙的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

一审案件受理费负担不变;二审案件受理费50元,由上诉人陈德龙负担。

本判决为终审判决。

审 判 长  李伟东

审 判 员  喻小岷

代理审判员  邱方丽

二〇一四年八月二十二日

书 记 员  刘 驰



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