关键词

行政/行政协议/无效行政行为/重大且明显违法

基本案情

濮阳某燃气有限公司向河南省鹤壁市中级人民法院起诉称，2012年8月21日，河南省濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）委托河南省濮阳市城市管理局（以下简称濮阳市城管局）与其签订《管道燃气特许经营协议》。2013年12月10日，濮阳市政府委托濮市城管局与华龙区某天然气公司签订《管道燃气特许经营协议》（以下简称被诉协议）。前述两份协议约定的经营区域部分重合，被诉协议将已由濮阳某燃气有限公司特许经营的区域又交给华龙区某天然气公司经营，严重侵犯濮阳某燃气有限公司的权益，请求确认被诉协议无效。法院经审理查明，濮阳市城管局于2012年8月与濮阳某燃气有限公司签订《管道燃气特许经营协议》，约定了特许经营权行使范围。2013年12月，濮阳市城管局与华龙区某天然气公司签订被诉协议，约定了华龙区某天然气公司的特许经营权范围。2015年8月，濮阳市城管局与濮阳某燃气有限公司签订《管道燃气特许经营补充协议》，进一步确定了濮阳某燃气有限公司特许经营范围。

河南省鹤壁市中级人民法院于2017年6月6日作出（2014）鹤行初字第38号行政判决：一、确认濮阳市城管局与华龙区某天然气公司于2013年12月10日签订的被诉协议中第3.4条款违法；二、责令濮阳市城管局采取补救措施；三、驳回濮阳某燃气有限公司的其他诉讼请求。一审判决作出后，濮阳某燃气有限公司、华龙区某天然气公司、濮阳市城管局均提出上诉。河南省高级人民法院于201年6月18日作出（2018）豫行终111号行政判决：一、撤销一审判决；二、确认2013年12月10日濮阳市城管局与华龙区某天然气公签订的被诉协议无效。华龙区某天然气公司不服二审判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年11月24日作出（2019）最高法行申13741号行政裁定，对本案提起再审，并于2021年10月18日作出（2020）最高法行再509号行政判决：一、撤销河南省高级人民法院（2018）豫行终111号行政判决；二、撤销河南省鹤壁市中级人民法院（2014）鹤行初字第38号行政判决；三、驳回濮阳某燃气有限公司的诉讼请求。

裁判理由

法院生效裁判认为：政府特许经营协议具有行政法上的权利义务内容，属于行政协议。本案争议焦点为被诉协议是否存在无效情形，以及濮阳某燃气有限公司关于被诉协议侵害其权益的主张是否成立。行政协议作为一种特殊的行政行为，兼具“行政性”和“合同性”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此，人民法院在审理行政协议效力认定的案件时，首先要根据行政诉讼法规定的无效情形进行审查，此外，还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。

一、本案被诉协议是否存在行政诉讼法规定的无效情形

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”据此可知，无效行政行为是指该行为存在“重大且明显”的违法情形。“重大”一般是指行政行为的实施将给公民、法人或者其他组织的合法权益带来重大影响；而“明显”一般是指行政行为的违法性已经明显到任何有理智的人都能够作出判断的程度。行政行为只有同时存在“重大且明显”违法的情形，该行为才能被认定为无效。在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法解释）中，对行政行为无效情形亦作了例举式规定。行政诉讼法解释第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”

本案被诉协议约定了华龙区某天然气公司在濮阳市特许经营管道燃气的区域、年限等内容。该协议不存在“签订主体没有行政主体资格或者超越法定权限”的情形。此外，该协议中也不存在行政诉讼法解释第九十九条规定的“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”、“行政行为的内容客观上不可能实施”或者其他重大且明显违法的情形。因此，被诉协议不存在行政诉讼法第七十五条规定的无效情形。

二、被诉协议是否存在民事法律规范规定的无效情形

本案被诉协议签订时有效的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，濮阳某燃气有限公司未提出被诉协议违反前述法律规定的主张，且被诉协议作为在濮阳市城管局和华龙区某天然气公司之间签订的政府特许经营协议，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。

三、濮阳某燃气有限公司关于被诉协议侵害其权益的主张是否成立

第一，根据本案再审查明的事实，华龙区某天然气公司与华龙区政府于2010年8月18日已签订《濮阳市濮东产业集聚区燃气项目投资建设合同》，该合同约定华龙区政府授权华龙区某天然气公司在濮东产业集聚区独家投资建设城市燃气管网。尽管该合同中关于特许经营权年限、区域等约定在2015年12月经人民法院生效判决撤销，但华龙区某天然气公司基于该合同已于2010年开始在濮阳市投资建设燃气管网，相应的项目用地、建设项目、工程规划经过濮阳市、华龙区政府相关职能部门审批，其经营的天然气管网低压输气管线建设项目经过备案，河南省住房和城乡建设厅亦向华龙区某天然气公司颁发了燃气经营许可证。上述事实可以证明，华龙区某天然气公司早在本案被诉协议签订前，已实际在濮阳市濮东产业集聚区投资修建管道并经营管道燃气。

第二，根据本案再审查明的事实，在濮阳某燃气有限公司与濮阳市城管局签订《管道燃气特许经营协议》之前，濮阳市法制办就该协议作出濮政法审〔2012〕81号《法制审核意见书》，指出华龙区某天然气公司、濮阳县某天然气有限公司、濮阳市某燃气有限司均对该协议所涉特许经营区域提出异议，建议濮阳市城管局进一步协调，对各方特许经营区域予以明确，达成一致意见。该事实可以证明，对于濮阳某燃气有限公司管道燃气的特许经营范围是存有争议的。根据《河南省城镇燃气管理办法》第十二条规定，“特许经营协议应当明确特许经营内容、区域、范围、有效期限及服务标准等”。《河南省住房和城乡建设厅关于进一步规范全省城镇管道燃气特许经营管理的通知》中亦有“签订特许经营协议时要充分考虑到城市发展的动态变化，对特许经营的区域要明确界定，标明四至并附《特许经营区域范围图示》”的规定。根据原中华人民共和国建设部建城〔2004〕162号《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》中《管道燃气特许经营协议示范文本》（GF-2004-2502）的指引，管道燃气特许经营协议中“特许经营权经营范围”应当标明地理四至。因此，签订管道燃气特许经营协议时，应将特许经营的范围标明地理四至，即东西南北各至何路、何界，该特许经营的范围应当是相对固定的。濮阳某燃气有限公司于2012年8月21日与濮阳市城管局签订《管道燃气特许经营协议》，将特许经营范围约定为“濮阳市规划区”，该约定并没有明确的地理四至，且“濮阳市规划区”亦非一级行政区划。据此，濮阳某燃气有限公司虽与濮阳市城管局签订特许经营协议的时间早于本案被诉协议签订时间，但因《管道燃气特许经营协议》约定的特许经营区域四至不明，故不能证明被诉协议与其经营区域部分重叠，亦不能证明濮阳某燃气有限公司的合法权益受到侵害，故本院认为濮阳某燃气有限公司关于被诉协议侵害其权益的主张不能成立。

此外，对行政协议效力的审查，一方面要严格按照法律及司法解释的相关规定，另一方面，基于行政协议的订立是为了进行行政管理和提供公共服务的目的，从维护国家利益和社会公共利益的角度出发，对行政协议无效的认定要采取谨慎的态度，如果可以通过瑕疵补正的，应当尽可能减少无效行政协议的认定，以推动协议各方主体继续履行义务。本案中，濮阳市城管局通过与濮阳某燃气有限公司签订补充协议明确四至，以及华龙区某天然气公司、濮阳某燃气有限公司各自按照实际经营区域办理燃气特许经营许可证，均可说明市场秩序已经稳定。濮阳市城管局与华龙区某天然气公司于2013年12月10日签订的被诉协议不属于法律规定的无效情形。濮某燃气有限公司提起本案诉讼，请求确认上述协议无效，不应支持。二审判决确认被诉协议无效，适用法律错误，应予以纠正。故法院依法作出如上裁判。

裁判要旨

行政行为只有同时存在“重大且明显”违法的情形，该行为才能被认定为无效。对行政协议效力的审查，一方面要严格按照法律及司法解释的相关规定，另一方面，基于行政协议的订立是为了进行行政管理和提供公共服务的目的，从维护国家利益和社会公共利益角度出发，对行政协议无效的认定应当采取谨慎态度。如果可以通过瑕疵补正的，应当尽可能减少无效行政协议的认定，以推动协议各方主体继续履行义务。

关联索引

《中华人民共和国民法典》第146条（本案适用的是1999年10月1日施行的《中华人民共和国合同法》第52条）
     《中华人民共和国行政诉讼法》第75条
     《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第20条第1款、第99条
     《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第12条

一审：河南省鹤壁市中级人民法院（2014）鹤行初字第38号行政判决（2017年6月6日）
     二审：河南省高级人民法院（2018）豫行终111号行政判决（2019年6月18日）
     再审：最高人民法院（2020）最高法行再509号行政判决（2021年10月18日）