一年多时间以来，整个社会都在关注拆迁条例的变革。听说，明年两会前后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》就要颁布了。

这是好消息吗？

我可以很负责地说，这是一个坏消息，甚至可以悲剧即将诞生了。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（第二次公开征求意见稿，下称草案二）在框架上存在严重问题，我们分析其质量时，应该透过望远镜，而不是细微镜。

透过望远镜，我得出几点结论：

首先，《城市房屋拆迁管理条例》（下称《拆迁条例》）变革，很多人将着眼点放在了补偿标准方面，如果这个补偿标准仅仅是指房屋的补偿标准，那就是一个伪命题，我不知道全国各地到底还有多少拆迁房屋地方补偿标准还低于房屋的市场价。可以肯定的是，应该不会很多，而且这种情况肯定会越来越少，拆迁条例不修订，这个问题也能得到解决。

因此，《草案二》第16条规定“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。”并没有多少实际意义。

其次，《拆迁条例》的变革出现了大倒退：

一、政府拆迁或者征收房屋是变简单了。

《拆迁条例》第7条第1款“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”即通常所说的是五要件。也就是说，按照《拆迁条例》规定，拆迁人要取得拆迁许可证，必须取得五要件。

从实践中来看，被拆迁人至少可以针对拆迁许可证、国有土地使用权批准文件、建设工程规划许可证，甚至拆迁裁决、强制拆迁决定，提出复议申请或者提起诉讼。期间，被拆迁人都有可能获得增加补偿的机会。

可是，根据《草案二》第9条规定，政府只要批准市、县级人民政府房屋征收部门拟定房屋征收范围、征收补偿方案就行了，报市、县级人民政府。至于，收回国有土地使用权，根据《草案二》第11条第2款规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”从拆迁房屋“之前”变成了征收房屋“同时”，实际上是，征收房屋无需理会土地使用权。或者说，人民政府在提前收回国有土地使用权之前，就可以让被征收人离开自己拥有所有权的房屋和使用权的土地。

自然，当事人能够提出复议申请或者提起诉讼的只有征收房屋决定，最多还包括补偿决定，自然也就失去了很多讨价还价的机会。

二、进一步掩盖了法律关系的本质，歪曲了补偿对象的主次。

1、在土地和房屋的关系上，房屋是当事人利用土地的结果，土地上有没有房屋只是土地存在的一种状态。政府拆迁或者征收房屋，实质上是为了取得土地使用权，当事人失去的主要也是土地使用权，基本法律关系是土地使用权是否能够提前收回或者征收的问题。土地使用权提前收回或者征收了，房屋也就只能予以拆除，或者一并予以征收。

《拆迁条例》掩盖了这一基本上的法律关系，但至少还是规定了，核发拆迁许可证之前，建设单位必须首先取得国有土地使用权，为此，当然必须提前收回国有土地使用权，《草案二》第11条第2款却规定“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”进一步掩盖了基本法律关系，征收房屋之前甚至无需收回国有土地使用权。

2、政府从当事人那么提前收回土地使用权，补偿的对象也是土地使用权，至于房屋除了土地使用权价值外，就只有造价，说得直白一点就是木头、砖头和工钱等建造成本。正如台湾地区《土地征收条例》第31条 规定“建筑改良物之补偿费，按征收当时该建筑改良物之重建价格估定之。”

《拆迁条例》确定的补偿对象则是房屋，可是却又不仅仅是房屋。《拆迁条例》第24条规定“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”这里的区位就暗含了部分土地使用权的价格。但是，又没有包括土地使用权面积。因此，矛盾就无法避免。

同时，其他法律也有关于土地使用权补偿的规定。《宪法》第10条第2款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”应该包括了对于土地使用权的征收以及补偿。《物权法》第42条第3款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；”似乎也可以解释为，包括征收土地使用权并应给以补偿；同法第148条明确规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”《土地管理法》第58条第2款明确规定“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”其中（一）项就是因为公共利益提前收回国有土地使用权。《城市房地产管理法》第20条规定“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”第34条规定“国家实行房地产价格评估制度。／房地产价格评估，应当遵循公正、公平、公开的原则，按照国家规定的技术标准和评估程序，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，参照当地的市场价格进行评估。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”《国家标准房地产估价规范GB/T50291—1999》第6.7.6规定“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。此种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。”虽然规将土地使用权的补偿和评估，放在拆迁补偿估价中，但土地使用权需要补偿也是清楚的。

《草案二》则进一步掩盖了或者撇开了这一问题，其中，第16条规定“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。”

三、《草案二》第8条限定基于公共利益才能征收房屋，但这个限定起不了作用。当事人在事前、、事后都无法约束政府行为。

事前。当事人认为政府征收房屋不是为了公共利益，固然可以对县级以上地方人民政府作出的房屋征收决定不服的，依法申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。，但注定是起不了多少作用的。我们完全可以想像，一旦当事人针对人民政府的房屋征收决定提出复议申请或者提起行政诉讼，人民政府肯定能够拿出发改委的立项文件，是用于国防设施建设等第8条规定的建设项目。

事后。人民政府在征收房屋收回土地使用权后不是用于这些公共利益，而是用于商业开发，怎么办呢？或者当初人民政府确实是因为这些目的征收房屋收回土地使用权的，后来计划或者规划变更了，怎么办呢？《草案》没有相应的规定。也就是说，当事人的权利遭到这种方式侵犯时，根本没有救济途径。《草案二》第27条“违反本条例规定，市、县级人民政府、房屋征收部门及其工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一条文规定的只是行政上下级的内部监督，上级人民政府不监督的，当事人也无法提出复议申请或者提起行政诉讼。追究相关人员刑事责任，也无法使当事人的受到损害的权利受到救济。

笔者以为，《草案》如果想真正贯彻只有基于公共利益才能征收房屋收回土地使用权，就必须赋予当事人在政府将土地用于非公共利益时以原价买回土地使用权，以及赔偿房屋损失的权利。台湾地区《土地征收条例》第49条规定“已征收之土地，需用土地人应切实按核准计划及所定期限使用。在未依征收计划完成使用前，需用土地人应每年检讨其兴办事业计划，并由其上级事业主管机关列管。有下列情形之一者，应办理撤销征收：一、因作业错误或工程变更设计，致原征收之土地不在工程用地范围内者。二、公告征收时，都市计划已规定以联合开发、市地重划或其它方式开发者。三、依征收计划开始使用前，因都市计划变更，规定以联合开发、市地重划或其它方式开发者。四、依征收计划开始使用前，其兴办之事业改变或兴办事业计划经注销者。五、已依征收计划开始使用，尚未依征收计划完成使用之土地，因情事变更，致原征收土地之全部或一部已无使用之必要者。/前项规定，于本条例施行前公告征收之土地，适用之。”

至于，各大媒体纷纷报道的，《草案二》加强了法院监督，加强人大监督，则是没有实质意义的。我们的法院都设有党组，人大也设有党组，党组都应该服从地方党委，而拆迁涉及的大多都是大项目，都是地方党委非常重视的项目，党组能监督常委吗？