财新传媒
位置:博客 > 袁裕来 > 当是否需补正存有争议时,不能作视为放弃复议申请处理

当是否需补正存有争议时,不能作视为放弃复议申请处理

潘冬明等360人诉浙江省人民政府履行行政复议法定职责案

中国行政审判案例(最高法院行政庭编著,第2卷)

(第53号案例)

【裁判要旨】

1、行政复议机关要求复议申请人提供与被申请具体行政行为有利害关系的证明材料,属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条所规定的:“申请材料不齐全或者表述不清楚”的补正范围,可以通知申请人予以补正。

2、在申请人书面回复认为不需要补正时,即申请人与复议机关对此存有争议的情况下,行政复议机关不能视为放弃复议申请处理。

【案号】杭州市中级人民法院(2010)浙杭行初字第20号

【裁判文书】

原告潘冬明等360人(名单附后)。

诉讼代表人潘冬明,男,1962年11月17日出生,汉族,住浙江省宁海县桃源街道胜利村。

诉讼代表人潘功标,男,1966年11月5日出生,汉族,住浙江省宁海县桃源街道胜利村。

诉讼代表人潘宝满,男,1966年7月18日出生,汉族,住浙江省宁海县桃源街道胜利村。

诉讼代表人潘荣良,男,1969年4月10日出生,汉族,住浙江省宁海县桃源街道胜利村。

委托代理人袁裕来、徐利平,浙江之星律师事务所律师。

被告浙江省人民政府,住所地杭州市省府路8号。

法定代表人吕祖善,省长。

委托代理人郑显平,浙江省人民政府法制办工作人员。

原告潘冬明等360人于2009年8月20日向被告浙江省人民政府提出行政复议申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。

原告潘冬明等360人因要求被告浙江省人民政府履行行政复议法定职责,于2010年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2010年1月18日受理后,于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2010年2月9日公开开庭审理了本案。原告潘冬明等360人的诉讼代表人潘冬明、潘功标、潘宝满、潘荣良及其委托代理人徐利平,被告浙江省人民政府的委托代理人郑显平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告潘冬明等360人诉称,2009年6月25日,宁海县人民政府发布一份《征收土地方案公告》,内容是,浙土字A[2009]—0083号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收集体土地11.9298公顷,其中桃源街道胜利村2.4890公顷。2009年8月20日,原告不服上述批文,向被告提出复议申请。被告于8月26日发送了补正通知书,原告于8月27日向被告回函。至今,被告没有作出复议决定。特提起诉讼请求判令被告限期对原告的复议申请作出复议决定。

被告浙江省人民政府答辩称,原告以被告在未告知和征得其同意的情况下,作出浙土字A[2009]—0083号《浙江省建设用地审批意见书》,批准征收坐落在宁海县桃源街道胜利村2.4890公顷集体土地的具体行政行为违法为由,于2009年8月21日向被告申请行政复议。经审查,原告在提交的行政复议申请材料中,没有提交全体申请人系涉案土地承包人的证明,不能说明其与具体行政行为有法律上的利害关系。 2009年8月24日被告向原告发出浙政复补[2009]46号《行政复议申请材料补正通知书》,告知原告需按以下要求进行补正:“一、请分别提交全体申请人系涉案土地承包人的证明,以确定与被申请具体行政行为是否具有法律上的利害关系。二、请分别提交与本案相关的信访、行政复议和行政诉讼情况”。原告代理人于2009年8月27日签收该补正通知后,回函认为,胜利村共有18岁以上村民675人,申请人共361人,超过了一半,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条的规定,有权决定村事项,有权以自己名义代表村提出复议申请,因此无需提供承包证明。而且自己的承包证明与本案没有关联性。被告认为,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款规定和《中华人民共和国土地管理法》第十条规定,村民委员会一经依法选举产生,就具有法律赋予依法管理本村农民集体所有的土地权利和义务,非经法定程序不得剥夺。原告在回函中提到的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条第二款的规定是对村民会议召开及村民会议决议通过的约束条件进行规范,不意味着如原告所说的申请人超过18岁以上村民一半,有权以自己名义代表村提出复议申请。即使是经村民会议决议通过的,也应当以村民委员会或村集体经济组织名义行使权利。原告没有按申请材料补正通知书的补正要求,提交全体申请人系涉案土地承包人的证明,属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条“无正当理由逾期不补正,视为申请人放弃行政复议申请”的法定情形,被告不需作出不受理行政复议申请的书面告知以及再次通知补正。综上,被告不存在行政复议不作为的行为,请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

原告在起诉时提供以下证据证明其曾于2009年8月20日向被告提出行政复议申请事项:

1、身份证、常住人口登记卡360份,证明原告身份以及原告属于桃源街道胜利村成员的事实。

2、宁海县人民政府《征收土地方案公告》、浙土字A[2009]—0083号《浙江省建设用地审批意见书》各1份,证明申请复议的行政行为以及原告获悉时间。

3、行政复议申请书、邮件详情单、查单复印件各1份,证明原告提出复议申请、被告收到的事实。

4、补正答复书以及邮寄凭证,证明原告按照被告要求提出了自己的补正意见。

上述证据均系复印件。

经质证,被告认为,证据1-3没有异议;证据4的真实性没有异议,但是该回函没有按照被告对于补正通知书的要求进行补正。

被告在法定期限内向本院提供的证据有:

1、浙政复补[2009]46号《行政复议申请材料补正通知书》,证明被告所作行政复议补正的事实和依据。

2、行政复议文书送达回证,证明原告已收到补正通知的事实和依据。

3、答复函,证明原告逾期不补正的事实和依据。

上述证据均系复印件。

经质证,原告认为,三份证据的三性均无异议,就被告的补正通知书,我们已经提出了针对性的意见,不存在补正不符合要求的情形。

经庭审质证,本院对以下证据作如下确认:原告提供的证据1-3、被告提供的证据1-2,各方均无异议,符合证据三性,予以采信;原告提供的证据4与被告提交的证据3均为原告针对被告补正通知所作的回复,能够证明原告已进行了回复及回复的内容。

经审理查明,2009年6月25日,宁海县人民政府发布一份《征收土地方案公告》,内容为:宁海县2009年度计划指标第一批次建设用地项目省政府于2009年6月5日已批准(批准文号为浙土字A[2009]—0083号),批准征收集体土地11.9298公顷,其中桃源街道胜利村2.4890公顷。2009年8月20日,潘冬明等361人不服上述征地批文,向浙江省人民政府申请行政复议,请求撤销浙江省人民政府浙土字A[2009]—0083号《浙江省建设用地审批意见书》中批准征收桃源街道胜利村2.4890公顷部分。浙江省人民政府于2009年8月21日收到该复议申请后,经审查认为潘冬明等361人在提交的行政复议申请材料中,没有提交全体申请人系涉案土地承包人的证明,不能证明其与被复议具体行政行为有法律上的利害关系,遂于2009年8月24日发出浙政复补[2009]46号《行政复议申请材料补正通知书》,要求申请人补正:一、请分别提交全体申请人系涉案土地承包人的证明,以确定与被申请具体行政行为是否具有法律上的利害关系。二、请分别提交与本案相关的信访、行政复议和行政诉讼情况。申请人的委托代理人于2009年8月27日收到该补正通知后,答复认为,胜利村(社区)共有18岁以上村民675人,申请人共361人,超过了一半,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条的规定,有权决定村(社区)事项,有权以自己名义代表村(社区)提出复议申请,因此无需提供承包证明,而且自己的承包证明与本案没有关联性;本案不存在重复复议、诉讼或者需要中止复议的情况。因浙江省人民政府在收到复函后未作出处理意见,故潘冬明等360人向本院提起行政诉讼,要求判令浙江省人民政府履行行政复议法定职责。

本院认为,《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定,行政复议机关收到行政复议申请后,应当在5日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人;对符合本法规定,但是不属于本机关受理的行政复议申请,应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定,行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人;(二)申请人与具体行政行为有利害关系;(三)有具体的行政复议请求和理由;(四)在法定申请期限内提出;(五)属于行政复议法规定的行政复议范围;(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围;(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请,人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。据此,当申请人提出行政复议申请后,判断申请人提供的证明材料能否证明其与被复议具体行政行为有利害关系,既是行政复议机关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条获得的法定职权,亦属于其应当依法行使的法定职责,如行政复议机关在受理审查阶段认为申请人提供的证明材料不能证明其与被复议具体行政行为有利害关系的,则应当依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定,决定不予受理。

但本案中,浙江省人民政府收到潘冬明等361人的行政复议申请后,认为其没有提交能够证明全体申请人与被复议具体行政行为有法律上利害关系的证明材料,遂于5日内发出补正通知书,要求申请人补正全体申请人系涉案土地承包人的证明;当潘冬明等361人答复承包证明与本案没有关联性无需提供时,浙江省人民政府据此认为,申请人没有提交全体申请人系涉案土地承包人的证明,属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的“无正当理由逾期不补正,视为申请人放弃行政复议申请”的法定情形,不需要作出不予受理的决定。该观点及理由违反了《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定,实质上回避了对申请人提供的证明材料能否证明其与被复议具体行政行为有利害关系的判断,如浙江省人民政府在受理审查阶段认为潘冬明等361人提供的证明材料不能证明其与被复议具体行政行为有利害关系,则应当依法决定不予受理,而不能以无正当理由逾期不补正为由,简单地视为潘冬明等361人放弃行政复议申请,此种做法构成了不履行行政复议法定职责;若其理由成立,在申请人与被复议具体行政行为之间不存在利害关系的情形下,行政复议机关在受理审查阶段只需发出补正通知,然后一律按申请人放弃行政复议申请处理即可,而此种情形下法定的行政复议不予受理决定将不复存在。原告的起诉理由成立,其诉讼请求应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项之规定,判决如下:

责令被告浙江省人民政府在本判决生效之日起六十日内履行行政复议法定职责。

推荐 3