北京希优照明设备有限公司诉上海市商务委员会招标投标管理纠纷案

中国行政审判案例（最高法院行政庭编著，第2卷）

（第67号案例）

《人民司法·案例》 2011年第20期

【裁判要旨】

合法性审查是行政案件审理的基本原则。本案系投标人因不服招投标管理机关对重新评标结果作出的审核决定而涉讼的新类型行政案件，行政机关采用网络电子政务完成行政程序所引发的争议亦是案件审理中遇到的新问题。对此类招投标行政管理案件，法院应严格依照法律赋予行政机关的管理职责和审核事项，明确实体审查范围和标准。在具体技术指标评判上，尊重评标机构的专业技术判断。同时，应依照招投标管理法定程序要求，对网络电子政务行政程序的合法性作出认定。

【案情】

上诉人（原审原告）：北京希优照明设备有限公司（以下简称希优公司）。

被上诉人（原审被告）：上海市商务委员会（以下简称市商委）。

第三人：上海浦东国际机场进出口有限公司（以下简称浦东机场公司）。

第三人：上海机场（集团）有限公司（以下简称机场集团公司）。

第三人：上海艾伯克斯照明设备有限公司（以下简称艾伯克斯公司）。

机场集团公司委托浦东机场公司通过国际招标采购虹桥国际机场扩建工程所需高杆灯。该招标项目于2008年9月8日开标，共有艾伯克斯公司、北京吉乐灯具厂及希优公司三家企业参与投标。经招标机构组织的评标委员会评审，推荐艾伯克斯公司中标，评标结果于2008年10月7日在招标网上进行公示。评标委员会对希优公司的评审结论为：技术废标，理由为站坪与航站楼间路面等区域的照度均匀比大于4：1，不满足招标文件第八章2.1.13.9条要求。希优公司不服评标委员会的评标结果，于2008年10月13日、10月28日两次向市商委提出书面质疑，并要求重新评标。市商委于同年12月10日在招标网上作出重新评标的质疑处理决定，要求招标机构严格按规定组织专家重新评标。

招标机构根据市商委要求组织了新的评标委员会进行了重新评标。新的评标委员会对希优公司的评审结论仍为技术废标，但理由为站坪与航站楼间路面等区域的照度均匀比不满足招标文件和强制性民用航空行业标准的规范要求。市商委收到招标机构提交的重新评标专家报告后，对重新评标进行了审核，作出了“同意专家复评意见，维持原评标结果”的决定，并于同年12月29日对重新评标报告予以网上备案。招标网当即自动生成招标编号为0681－0840ZBJ08022的高杆灯中标公告，公告显示，“经重新评标，艾伯克斯公司为上海虹桥国际机杨扩建工程西航站楼站坪工程、维修机坪、货机坪工程高杆灯国际招标项目的最终中标人。”

希优公司认为：1.市商委在收到希优公司提出的质疑后，虽在网上进行了公告，但没有针对希优公司的质疑作出答复；2.新的评标委员会在作出希优公司仍为技术废标的结论时，所依据的理由改变了第一次评标的废标理由；3.重新评标的评标委员会专家不符合规定，有一名招标机构的代表同时参加了第一次评标和重新评标；4.废标理由不正当。遂于2009年7月23日向上海市长宁区人民法院提起诉讼，请求法院撤销市商委于2008年12月29日作出的高杆灯中标公告的具体行政行为。

【审判】

上海市长宁区人民法院经审理认为，市商委依法具有作出被诉行政决定的法定职权。希优公司对于机电产品国际招标、质疑处理采用网络化方式是明知的，其选择了本案所涉的投标项目，就表明接受了网络化的招投标方式和之后质疑处理的电子政务化行政处理方式。希优公司又以市商委未向其送达书面的处理决定书为由主张行政程序违法，缺乏法律依据，不予采纳。关于重新评标理由审核的法律适用问题，国家商务部2004年第13号《机电产品国际招标投标实施办法》第四十一条第三款中规定“评标结果公示为一次性公示，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据”是指第一次评标，并不适用于重新评标。关于重新评标专家抽取审核的法律适用问题，本案所涉重新评标的评标委员会组成符合相关法律规定，上述法律法规中，没有规定招标人、招标机构的代表参加了第一次评标就不得参加重新评标。关于招标文件审核的法律适用问题，本案所涉的招标文件中，并未出现商务部《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》第三十三条规定的重要商务或技术条款（参数）内容错误、前后矛盾或与国家相关法律法规不一致的情况。故依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（4）项之规定，判决驳回希优公司请求撤销市商委于2008年12月29日作出的高杆灯中标公告的具体行政行为的诉讼请求。

宣判后，希优公司不服一审判决，向上海市第一中级人民法院提起上诉。二审中希优公司进一步明确其原审诉讼请求，系撤销2008年12月29日高杆灯中标公告所反映的市商委对重新评标意见作出维持原评标结果的行政审核决定，请求二审法院撤销原判，支持希优公司原审诉讼请求。

上海市第一中级人民法院经审理认为，市商委依法具有监督本市机电产品国际招标投标活动、作出本案讼争行政决定的法定职权。根据本案事实，市商委受理希优公司的质疑后，责成招标机构重新评标，并在审查重新评标报告过程中，对招标文件、重新评标专家的组成、复评意见等内容进行了监督审核。根据涉案重新评标专家材料载明的专家姓名、职务、专家库级、人数等信息，参与重新评标的专家组成符合法定要求。重新评标委员会中，有一名参与了第一次评标的招标人和招标机构代表参与了重新评标，并不违反评标委员会的组成要求。市商委关于网络系统设计程序已经足以保证评审专家抽取的随机性和公正性的答辩意见也应予采纳。原审法院关于《机电产品国际招标投标实施办法》第四十一条第三款规定只适用于第一次评标，并不适用于重新评标的意见并无不当，希优公司关于重新评标更改废标理由违反上述规定的诉称意见，不能成立。经重新评标，判定希优公司为技术废标的复评意见系由依法组成、具备相应资质的评审机构对照招标文件及相关技术标准作出的认定结论，市商委依法对该复评意见进行审查后，同意复评意见，维持原评标结果正确。故对于希优公司认为重新评标认定技术废标的理由不能成立的诉称意见，不予支持。法律已明确规定机电产品国际招标应当在招标网上完成相关程序，市商委依法在招标网上公布了组织专家重新评标的质疑处理决定，又于重新评标后对重新评标报告予以网上备案生成了载明最终中标人的中标公告。希优公司通过查看招标网上公布的内容即已知道市商委作出了维持原评标结果的决定，故对希优公司认为市商委应直接向其送达针对质疑作出的处理决定的意见，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

在招投标管理行政案件审理中，因涉及较多的技术专业问题、又面对网络电子政务的新情况，法院如何把握合法性审查标准和强度成为案件审理的重点和难点。

一、被诉行政行为确定——对行为载体与内容的区分

行政行为是行政主体行使职权作出的对外产生法律效果的行为，必然要通过一定的载体予以反映，如行政决定书、认定书、裁决书等等，但行为载体并非行政行为本身。举例说，行政机关制作了一份行政处罚决定书，其作出的行政行为不是处罚决定书，而是决定书中所反映的对行政相对人作出如罚款200元的行政处罚行为。审判实践中，大多数行政行为载体均直接载明行为的具体内容，比较容易固定被诉行政行为，当事人对此也鲜有争议。然而，有的行政行为载体却没有直接载明行政决定内容，但通过该载体，已明确行政机关作出了某项行政行为。本案就属于后者。根据《机电产品国际招标投标实施办法》的规定，质疑处理结果根据情况可分为维持原评标结果、变更中标人和招标无效三种。市商委发布的中标公告载明：“经重新评标，艾伯克斯公司为上海虹桥国际机杨扩建工程西航站楼站坪工程、维修机坪、货机坪工程高杆灯国际招标项目的最终中标人。”该公告虽未直接记载市商委经过重新评标作出了哪种质疑处理决定，但通过中标公告所反映的内容，已表明市商委作出了维持原评标结果的审核决定。本案希优公司诉指的就是维持原评标结果的重新评标审核决定。

二、实体要件审查标准——司法审查范围和强度的界定

（一）应以行政机关法定监督事项为主要审查范围

对重新评标审核决定实体要件的合法性审查，应主要围绕决定作出前，行政管理机关依法应当监督哪些内容、相应的监管事项是否符合法律规定来展开。涉及本案招投标管理活动的法律规范有：招标投标法、《机电产品国际招标投标实施办法》和商务部《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》。其中，后两项规范对评标结果的质疑处理作出了具体规定。根据上述规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责；重新评标的专家应从国家级专家库中重新随机抽取，国家级专家不足时，可由地方级专家库中的专家补充，但国家级专家不得少于三分之二，参加重新评标的专家人数不得少于前一次参与评标的专家人数；经主管部门审核，要求重新评标的招标项目，重新评标专家不得包含前一次参与评标和审核招标文件的专家。在质疑处理过程中，如发现招标文件重要商务或技术条款（参数）出现内容错误、前后矛盾或与国家相关法律法规不一致的情况，影响评标结果公正性的，当次招标视为无效，主管部门将在招标网上予以公布。重新评标的评标结果需报送相应的主管部门备案。

据此，行政机关在作出重新评标审核决定前，监督的主要事项为：重新评标机构的组成、招标文件、重新评标结果。法院围绕上述监督事项对行政机关作出审核决定的事实证据进行了审查。在对重新评标机构的组成和招标文件的审查中，并未发现违反法律规定的情形。对于本案争议较大的重新评标意见能否变更废标理由的问题，关键在于对《机电产品国际招标投标实施办法》第四十一条第三款中“评标结果公示为一次性公示，凡未公示的不中标理由不再作为废标或不中标的依据”的法律适用。对此，相关法律规范并未直接对该条款的适用范围进行明确，法院从该条的整体内容、行文体系和立法目的出发，认定一次性公示的要求规定于第一次评标结果公示的相关法条中，并不适用于重新评标；而重新评标要求更换参与第一次评标全部专家的目的，就是要对投标人的技术及其情况进行重新评定，避免受到第一次评标评审意见的影响。据此，本案重新评标变更技术废标理由，并未违反法律规定。

（二）对重新评标审核决定的司法审查应尊重评标机构的专业技术判断

法院在对招标文件、重新评标报告的审查中，必然涉及一些招投标过程中的技术要求。一方面，法院难以对相关技术认定进行实质性审查判断。而另一方面，法律规范对评标机构的专家条件、组成比例作出了严格的规定，其目的在于保证评审意见的专业性、权威性。因此，法院应以有限审查为原则，对评标机构的专业技术判断予以充分尊重。本案中，法院在审查了复评意见系由依法组成、具备相应资质的评审机构对照招标文件及相关技术标准作出的认定结论后，应尊重该机构对希优公司技术废标的专业判断。

三、程序要件审查标准——对网络电子政务送达程序的合法性判断

本案中，市商委通过网络完成了对希优公司的质疑作出相关行政决定的公告，但未直接向希优公司进行送达，当事人对该行政执法程序提出了异议。笔者认为，送达程序规定的最终目的，在于确保行政相对人能够通过法定途径及时得知行政行为的内容。根据《机电产品国际招标投标实施办法》的规定，机电产品国际招标应当在招标网上完成招标项目建档、招标文件备案、招标公告发布、评审专家抽取、评标结果公示、质疑处理等招标业务的相关程序；主管部门对质疑的处理意见一经作出立即生效并进行公示结果公告。相关法律规范并未规定主管机关在进行网络公告的同时还要再通过其他方式向相对人进行送达。市商委已经依法在招标网上完成了公告程序，而希优公司要参与投标，就必须于投标截止期前在招标网上成功注册，故其对通过招标网发布相关信息也是明知的。因此，希优公司通过招标网能够知道市商委受理质疑、作出重新评标决定，也通过市商委对重新评标报告核准网上备案后形成的中标公告，得知市商委作出了维持原评标结果的审核决定内容。综上，本案网络电子政务的行政送达程序并无不当。需要指出的是，从行政合理性角度考虑，目前我国大量的行政决定仍通过直接送达的方式告知相对人，网络电子政务尚属新情况，要被大众熟悉、接受还需要一段适应过程。为此，也建议行政机关结合我国的实际情况，在进行网络公示的同时，通过口头或书面形式直接向提出质疑的相对人进行告知。但这并不属于合法性审查范围，不足以影响本案行政程序的合法性。