财新传媒
位置:博客 > 袁裕来 > 无偿收回闲置土地使用权应以行政相对人不存在免责事由为前提

无偿收回闲置土地使用权应以行政相对人不存在免责事由为前提

爱克福得有限公司诉广东省深圳市国土资源和房产管理局无偿收回国有土地使用权决定案

中国行政审判案例(最高法院行政庭编著,第2卷)

(第61号案例)

《人民司法·案例》2011年第4期

【裁判要旨】

国有土地使用权出让合同是典型的行政合同。土地行政主管部门以土地使用权受让方违反合同约定,超期未动工开发为由,单方解除合同,作出无偿收回闲置土地决定时,应当考虑、认定土地使用权人是否存在法定免责事由。人民法院在审查此类纠纷时,亦应审查土地行政主管部门的决定是否对土地使用权人的法定免责事由进行了排除。

【案情】

原告:爱克福得有限公司。

被告:广东省深圳市国土资源和房产管理局。

广东省深圳市中级人民法院认定:1995年10月9日,原告与香港开安集团国际有限公司、深圳市建设(集团)公司一起作为受让方,与出让方被告签订深地合字(95)129号深圳市土地使用权出让合同书,原告与其他受让方据合同取得位于深圳市罗湖区的景阳西旧城改造土地使用权,地块编号为H213-49、土地面积8840.3平方米。此后,原告开始投入资金对该地块实施建设改造。1999年4月2日,深圳市罗湖区人民政府致函被告,认为景阳西旧城改造投资各方合作无诚意、资金投入困难,区政府协调会议精神无法得到落实,建议改造工作不再由原告等三家公司承担,对该地块公开招标拍卖。1999年5月25日,被告认为,原告等与被告签订深地合字(95)129号深圳市土地使用权出让合同书,取得旧城改造土地使用权后,至今未投入开发,于是向原告、香港开安集团国际有限公司及深圳市建设(集团)公司作出深规土罚告字[1999]001号行政处罚告知书,告知原告等政府拟无偿收回景阳西旧城改造土地使用权及其享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告收到告知后,于1999年6月5日向被告提出书面申辩。被告对原告的申辩意见未予采纳,于1999年6月10日对原告等三公司作出深规土[1999]289号关于收回市建设(集团)公司旧城改造土地使用权的决定,认定原告位于景阳西的旧城改造用地,于1995年10月与被告签订深地合字(95)129号土地使用权出让合同后,至今未投入开发建设,根据城市房地产管理法第二十五条及《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条规定,决定解除与原告等三家单位签订的土地使用权出让合同,无偿收回该地块土地使用权。原告不服,向深圳市中级人民法院提起诉讼。

另,深圳市罗湖区人民政府负责组织实施景阳西旧城改造工作。案件一审审理期间,原深圳市规划与国土资源局变更为深圳市国土资源和房产管理局。

原告诉称:涉案土地属于旧城改造项目,签订土地出让合同后,我方已经先后汇入4700万元港币到专用账户。1995年3月,深圳市规划与国土资源局在合同之外要求我方履行无事实依据和法律效力的深规土业纪[1995]25号会议纪要,1996年罗湖区旧城改造指挥部强调将25号会议纪要作为履行土地使用权出让合同的前提条件。在我方依照罗湖区政府要求汇入旧城改造资金2000万后,被告没有履行承诺,因此,原告动工开发迟延是被告超越合同之外的行为造成的,收回土地使用权的决定违反了房地产管理法第二十五条的规定,请求法院撤销深圳市规划与国土资源局的收回土地使用权的决定。

被告辩称:涉案旧城改造项目中,受让地块的合作三方并无诚意,其中一方资金运作困难,无能力投入,造成工作无实质进展。涉案地块应于1996年10月9日前动工,1998年12月31日竣工,但迟至1999年6月受让各方仍未动工。我方依据罗湖区政府的意见,作出收回土地使用权的决定,事实清楚,适用法律正确,请求法院驳回原告诉讼请求。

【审判】

广东省深圳市中级人民法院经审理认为,根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条(共五款)的规定:违反本条例第二十一条规定,土地使用者未按出让合同规定的用途和条件开发利用土地的,土地管理部门应予限期纠正,并可处以土地使用权出让金总额20%的罚款。拒不纠正的,土地管理部门无偿收回土地使用权,没收地上建筑物、附着物。土地使用者逾期未完成地上建筑物的,土地管理部门自出让合同规定的项目竣工提交验收之日起处以罚款。逾期6个月以内的,处以土地使用权出让金总额5%的罚款;逾期6个月以上1年以内的,处以土地使用权出让金总额10%的罚款;逾期1年以上2年以内的,处以土地使用权出让金总额15%的罚款;逾期2年仍未完成地上建筑物的,土地管理部门无偿收回土地使用权,没收地上建筑物、附着物。土地使用者自出让合同生效之日起2年内未开发利用土地的,土地管理部门无偿收回土地使用权。前款所称开发利用,是指领取建设工程规划许可证,并且工程量达到投资总额25%以上。属土地管理部门无偿收回土地使用权的,土地开发与市政配套设施金不予退还。而根据城市房地产管理法第二十五条的规定:以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满2年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

从上述规定可以看出,关于无偿收回土地使用权的问题,前者分别规定了三款情形,后者只规定了一种情形,前者与后者对无偿收回土地使用权的前提条件不一致,且仅就前者规定的三款情形也是不同的违法情况。尤其是,后者还规定了免责事由。综合可见前者、后者不能同时适用,而且对行政机关而言也还有不同的举证责任问题。因此,本案被告在无偿收回土地决定中,同时适用《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条与城市房地产管理法第二十五条的规定,显属适用法律错误,其作出的深规土[1999]289号关于收回市建设(集团)公司旧城改造土地使用权的决定依法应予以撤销。依照行政诉讼法第五十四条第(二)项第2目的规定,法院判决撤销被告作出的深规土[1999]289号关于收回市建设(集团)公司旧城改造土地使用权的决定。

宣判后,深圳市国土资源和房产管理局不服,向广东省高级人民法院提起上诉。

广东省高级人民法院经审理查明,确认了一审法院认定的事实。

广东省高级人民法院经审理认为,上诉人于1999年6月10日作出深规土[1999]289号关于收回市建设(集团)公司旧城改造土地使用权的决定,只认定“于1995年10月与我局签订土地使用权出让合同后,至今未投入开发建设”。未对具体的资金投入及开发情况进行查清,属于认定事实不清,主要证据不足,根据行政诉讼法第五十四条第(二)项第1目的规定,依法予以撤销。城市房地产管理法第二十五条规定:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期……满2年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条规定:“违反本条例第二十一条规定,土地使用者未按出让合同规定的用途和条件开发利用土地的,土地管理部门应予限期纠正,并可处以土地使用权出让金总额10%的罚款。拒不纠正的,土地管理部门无偿收回土地使用权,没收地上建筑物、附着物。土地使用者逾期未完成地上建筑物的,土地管理部门自出让合同规定的项目竣工提交验收之日起处以罚款。逾期6个月以内的,处以土地使用权出让金总额5%的罚款;逾期6个月以上1年以内的,处以土地使用权出让金总额10%的罚款;逾期1年以上2年以内的,处以土地使用权出让金总额15%的罚款;逾期2年仍未完成地上建筑物的,土地管理部门无偿收回土地使用权,没收地上建筑物、附着物。土地使用者自出让合同生效之日起2年内未开发利用土地的,土地管理部门无偿收回土地使用权。前款所称开发利用,是指领取建设工程规划许可证,并且工程量达到投资总额25%以上。属土地管理部门无偿收回土地使用权的,土地开发与市政配套设施金不予退还。”据此可知,城市房地产管理法规定了免责的情形,《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条也规定了各种情形的不同适用条件。被诉具体行政行为缺乏查清适用法律、法规规定的具体情形的事实基础,属于适用法律、法规错误,根据行政诉讼法第五十四条第(二)项第2目的规定,依法应予以撤销。综上所述,上诉人上诉理由不能成立,依法应予以驳回。原审判决正确,依法应予维持。依照行政诉讼法第六十一条第(一)项的规定,二审法院判决驳回上诉,维持原判。

【评析】

一、排除免责事由是依法无偿收回闲置土地的前提。

签订国有土地使用权出让合同,是各地政府开发利用国有土地的最主要方式之一,由于政府对此类合同享有监管、调整土地出让金甚至无偿收回土地的权力,因此常被作为行政合同看待。而在履行此类合同过程中,如果政府行使其特殊权力,将不可避免地产生行政纠纷。近年来,随着国家对房地产市场宏观调控工作的加强,各地政府对闲置土地行为的清理力度也持续加大,因处理闲置土地引发的行政纠纷不断增多。实践中,土地行政主管部门在作出闲置土地认定、征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等处理决定时,往往只认定土地使用权人未动工开发及时间等事实,而对于未动工开发的土地使用权人是否存在法定的免责事由一般都不作认定。作出无偿收回闲置土地使用权决定时,不考虑土地使用权人提出的合理免责理由,使得其正当性基础受到了损害,招致了土地使用权人的强烈不满,无偿收回闲置土地使用权决定涉及行政相对人巨大的经济利益损失,甚至事关一个企业的生死存亡,容易引发激烈的矛盾冲突,影响社会和谐稳定。因此,法院在审理收回土地使用权的行政案件中,必须审查土地行政主管部门作出收回闲置土地使用权行为时,是否对土地使用权人的法定免责事由进行了排除。主要理由是:

第一,审查认定是否存在免责事由既是全面查清事实,正确运用法律的基本要求,也是行政机关遵守正当程序的体现。城市房地产管理法第二十六条规定:“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满2年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”相应地,国土资源部《闲置土地处理办法》第四条第二款也规定:“在城市规划区范围内,以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费;满2年未动工开发时,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外。”从上述规定可以看出,法律在赋予政府征收土地闲置费、收回土地使用权这一强制权力时,设定了一个但书条件,就是企业自身以外的原因造成土地闲置的除外。这一但书条件对相对人来说至关重要,可以这样说,查清但书条件是否满足是对闲置土地作出处理最关键的事实根据和前提,同时也是行政机关遵守正当程序,在听取申辩或进行正式听证后才依法慎重作出处理决定的体现。

第二,审查认定相对方是否存在免责事由是行政机关正确行使行政合同权利的基本要求。行政合同的特殊性在于,行政机关享有优益权,包括“监督和指挥合同履行权、单方变更或解除合同权、对违法或违反合同规定的对方当事人的制裁权。”但是,行政合同又具有合同的一些主要特征,如在双方自愿协商的前提下订立,各自应履行合同规定的权利义务,各方在订立和履行合同中地位平等。因此,给了行政机关优益权,就应当给予土地使用权人相应的救济措施。“由于行政合同中行政优益权的存在,相对一方的权利受到很大限制,立法对此应有相应的弥补或平衡措施。”本案中,深圳市国土资源和房产管理局单方解除合同,作出无偿收回土地使用权的决定时,只认定土地受让方根据合同应当在1996年10月9日前动工,1998年12月31日竣工,但到1999年6月仍未动工这一事实。对于自身多次召开会议,形成会议纪要要求原告履行合同外义务,以及罗湖区政府致函被告,建议改造工作不再由原告等三家公司承担,对涉案地块公开招标出卖等事实只字不提,完全忽视了因自身行为造成原告迟延动工的因素。一审法院认为,《深圳经济特区土地使用权出让条例》第五十六条与城市房地产管理法第二十五条的规定不能同时适用,被告的决定显属适用法律错误。二审法院也指出,被告的收回土地使用权决定缺乏查清适用法律、法规规定的具体情形的事实基础,也即没有查清原告迟延动工是自身原因造成,还是不可抗力或政府行为导致,在事实不清的基础上,适用法律、法规显然是错误的。政府为发展经济而招商引资,政策性强,灵活性大,有时会出现出让土地后有更优良的企业看中该地块,或是经济布局或城市规划调整等情况,使得政府反悔不愿再与企业继续合作。而企业在融资开发土地过程中,不仅有政策的风险,更有资金的风险。因此,法院在审理收回闲置土地使用权的行政案件中,应当严格且全面地依照法律规定和合同的约定,对原告是否存在免责事由、被告的决定是否考虑了原告的免责事由进行审查,争取政府和企业利益,即公共利益与私人利益的平衡,确保案件处理的公平正义。

二、举证责任在裁判中的合理分配

在审查涉及行政机关解除土地使用权出让合同等行政合同行为时,应当合理分配举证责任。通常,行政诉讼的举证责任是在被告,因为被诉的具体行政行为是由行政主体一方作出的,这符合“先取证、后裁决”的原理。但是,在行政合同中,应当区别对待。对于行政机关主张的,土地使用权人闲置土地、迟延开发等事实,由被告举证证明并无不当。但对于土地使用权人提出的免责事由,应有谁举证的问题,笔者认为,在行政调查处理程序中,按照正当程序的要求,行政机关认定、处理闲置土地之前应当听取相对人的申辩或举行正式听证,因此,在最初的行政程序中应当由相对人来提出证据证明,而到了诉讼阶段,由于行政机关作出闲置土地处理(处罚)决定时必须认定相对人不存在免责事由,才能征收土地闲置费或者无偿收回土地,因此被告仍然有义务向法院提交证据和依据证明原告在行政程序所主张的免责事由不成立或不存在,即证明行政机关作出决定时,已经认真地考虑了相对人提出的主张,并审查了相关证据。如果因被告在行政程序中未履行告知、听取申辩或正式听证的义务,导致其在处理(处罚)决定书未对相对人是否存在免责事由作出认定,在诉讼阶段对于原告提出的免责事由是否成立难以清楚地向法庭说明的,人民法院可以程序违法,事实不清为由,判决撤销其处理决定并要求重作。

行政合同既然属于合同,就应当贯彻民事合同的一些基本原则和精神,比如诚实信用原则。在履行土地使用权出让合同的过程中,往往发生这样的情况:当地政府为了尽快招商引资、开发土地,制定各种优惠政策、开出各种优惠条件,比如税收减免、低价售地、财政补贴等等,而这些条件一般都不会在合同中写明,只是政府某领导的许诺,或者非正式文件的记录等。如果政府不兑现承诺,会造成土地受让人开发经营土地的困难。在审理土地使用权合同的行政案件中,法院应当依照诚实信用的原则,查明政府部门是否有过承诺,是否兑现当初的承诺,并据此判断原告和被告在履行合同义务过程中的各自过错,以分清责任。如政府确有违背诚信的情况,可以判令政府承担金钱补偿责任甚至撤销收回土地使用权决定。当然,从行政法的角度说,这样的审判也能体现对行政相对人信赖利益的保护。

推荐 1