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撤销土地登记事项应遵循正当程序原则

郭胜光等与珠海市国土资源局撤销决定纠纷上诉案

《人民司法·案例》

2010年第6期

【裁判要旨】

行政机关在作出对行政相对人有不利影响的行政行为时,应当履行告知义务并为其提供某种形式的表达意见和为自己利益辩护的机会,这是正当行政程序原则最低限度的要求。尽管现行法律、法规及规章尚未对行政撤销行为明确规定这一程序要求,但行政机关在作出行政撤销行为时必须履行这些程序义务,否则,人民法院可直接运用正当行政程序原则认定该撤销行为程序违法并判决撤销。

【案情】

原告(二审上诉人):郭胜光、郭成容。

被告(二审被上诉人):珠海市国土资源局。

郭九仔与郭胜光、郭成容系父子关系。1989年,珠海市人民政府颁发珠府国用字(1989)第04020600097号国有土地使用证,郭九仔获得位于香洲区卫星街132号土地的使用权,土地用途为住宅。因拆建,原珠海市国土局核发珠国土许字(私1992)第626号建设用地许可证,准许132号土地作为住宅用地。1992年6月8日,珠海市规划局批准郭九仔在该块土地上报建住宅250.3平方米。1993年11月1日,郭九仔向原珠海市国土局提交土地登记申请书审批表,其中的申请书中载明土地批准用途为住宅。由原珠海市国土局工作人员填写的国有土地使用权登记卡的“土地用途”栏为住宅(首层饮食业)。地籍调查表的批准用途和实际用途均为住宅,备注栏则写明首层出租作饮食业。1993年11月10日填写的土地登记审批表和核发的珠府国用字(1993)第04020600012号国有土地使用证载明的土地用途为商业。郭九仔去世后,郭胜光、郭成容继承了132号房屋。2004年11月29日,郭胜光、郭成容向珠海市国土资源局提交关于请求确认珠海市香洲区卫星街132号产权用途的申请报告。珠海市国土资源局于2005年3月17日作出珠国土字[2005]125号《关于撤销郭九仔位于卫星街132号土地使用权登记中商业使用功能的决定》,认为原珠海市国土局颁发的土地使用证中的用途为商业,属核准登记不当。根据《珠海市房地产登记条例》第四十四条之规定,决定撤销郭九仔位于卫星街132号土地使用权登记中的商业使用功能,依法变更登记为住宅功能。郭胜光、郭成容不服,起诉至珠海市香洲区人民法院。

郭胜光、郭成容认为,珠海市国土资源局在作出这份撤销决定之前,没有让其申述、申辩,致使其原来的土地使用证上登记的商业功能被无缘无故地撤销。同时,市国土局2005年3月17日作出撤销决定后,一直没有送达给原告,直到2008年l0月29日原告在查阅另外一个行政复议案件的资料时才看到这份决定,这是严重的违法行为。因此,请求法院撤销珠海市国土资源局作出的珠国土字[2005]125号撤销决定。

珠海市国土资源局认为,土地登记的主要依据是规划许可证、建设用地批准书和土地登记申请书,涉案土地的1989年国有土地使用证、建设用地许可证均载明该地块用途为住宅,而市规划局发出的居民住宅建筑、维修许可证及补办建筑报建证明均明确该地上建筑物的用途为住宅。郭九仔于1993年再次办理土地登记时,土地登记申请书上“批准用途”一栏写为住宅,在未收到政府或规划部门发出的用地规划调整通知的情况下,根据上述文件所载明的具体信息,该地块的用途应当登记为住宅而非商业。土地登记审批表中,因工作人员失误将土地用途填写为商业,导致珠府国用字(1993)第0100012号国有土地使用证亦错误载明土地用途为商业,此系登记错误。此外,《广东省城镇房地产权登记条例》第十七条规定:“有下列情形之一的房地产,由房地产管理部门决定撤销全部或者部分登记事项:……(二)房地产管理部门工作疏忽导致核准登记不当的。”被告收到原告的申请报告后,调查发现涉案土地的原始登记材料均显示土地用途为住宅,期间未有政府或规划部门改变土地用途的文件,被告认为珠府国用字(1993)第0100012号国有土地使用证的登记事项有错误,遂作出珠国土字[2005]125号撤销决定。该决定是在查清事实、尊重历史的基础上形成的,符合法律规定,请法院予以维持。

【裁判】

广东省珠海市香洲区人民法院经审理认为:1.珠府国用字(1989)第04020600097号国有土地使用证,建设用地许可证,居民住宅建筑、维修许可证及补办建筑报建证明均明确载明香洲区卫星街132号土地的用途为住宅,而且郭九仔提交的土地登记申请书中载明的土地批准用途也是住宅,但之后核发的珠府国用字(1993)第04020600012号国有土地使用证将该土地的用途登记为商业。据此,被告认定该国有土地使用证中登记的商业用途属于核准登记不当,事实清楚,证据确凿。2.《广东省城镇房地产权登记条例》第十七条第一款规定:“有下列情形之一的房地产,由房地产管理部门决定撤销全部或者部分登记事项:……(二)房地产管理部门工作疏忽导致核准登记不当的。”《珠海市房地产登记条例》第四十四条第一款规定:“有下列情形之一的,由登记机关撤销全部或者部分登记事项;有第(二)项行为的,登记机关并可处以1000元以上2万元以下的罚款:……(三)登记机关审查有疏忽,核准登记不当的。”本案中,被告发现珠府国用字(1993)第04020600012号国有土地使用证对土地的用途核准登记不当后,依据《珠海市房地产登记条例》第四十四条作出珠国土字[2005]125号撤销决定,适用法规正确,程序并无不当。3.《广东省城镇房地产权登记条例》第十七条第二款规定:“撤销登记的决定应当自作出决定之日起15日内书面通知当事人。”本案被告作出撤销决定后,没有按照规定期限将该决定送达原告,因此,被告在珠国土字[2005]125号撤销决定的送达程序上存在严重瑕疵。但该瑕疵的存在并不足以撤销珠国土字[2005]125号撤销决定。依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第(4)项之规定,一审法院判决:驳回原告郭胜光、郭成容的诉讼请求。

宣判后,郭胜光、郭成容不服一审判决,向珠海市中级人民法院提起上诉。

二审法院经审理认为,被上诉人珠海市国土资源局于1993年11月10日核发给郭九仔珠府国用字(1993)第04020600012号国有土地使用证,该凭证载明珠海市香洲区卫星街132号159平方米土地用途为商业。行政行为具有确定力,对行政主体而言,非依法定理由和程序,不得随意改变其行政行为的内容或就同一事项重新作出行政行为。本案中,涉案房屋面临拆迁,其土地用途的界定对房屋所有权人有重大利害关系,被上诉人珠海市国土资源局于2004年11月收到上诉人郭胜光、郭成容提交的关于请求确认珠海市香洲区卫星街132号产权用途的申请报告,于2005年3月17日作出珠国土字[2005]125号撤销决定。在作出上述125号撤销决定前,被上诉人珠海市国土资源局未履行告知义务,未听取上诉人郭胜光、郭成容的陈述、申辩意见,也未向当事人作调查,违反了行政正当程序的基本要求;被上诉人珠海市国土资源局在作出上述撤销决定后,未在法律规定的期限内送达当事人,直到2008年10月上诉人郭胜光、郭成容才获得该份撤销决定。据此,被上诉人珠海市国土资源局作出的珠国土字[2005]125号撤销决定违反法定程序,应予撤销。一审判决认为珠海市国土资源局作出撤销决定的程序并无不当错误,二审法院予以纠正。依照行政诉讼法第五十四条第(二)项之规定,二审法院判决:一、撤销珠海市香洲区人民法院(2008)香行初字第111号行政判决;二、撤销珠海市国土资源局作出的珠国土字[2005]125号关于撤销郭九仔位于卫星街132号土地使用权登记中商业使用功能的决定。

【评析】

我国现行法律、法规及规章关于行政机关撤销自己作出的行政行为的规定极为简陋,致使人民法院对行政撤销行为合法性的评判陷于困境。本案二审法院直接运用正当行政程序原则对被诉撤销决定的程序违法作出认定并判决撤销,对此类案件的审理进行了有效尝试。

一、行政法基本原则的司法适用性

在适用正当行政程序原则审理本案时,我们首先要思考的问题是:正当行政程序原则这一行政法的基本原则能否适用于行政审判?换言之,正当行政程序原则是否具有司法适用性?对这个问题的解答,须得从行政法的渊源谈起。

受传统狭隘法律概念的桎梏和前苏联行政法学的影响,我国行政法学理论长久以来都主张行政法的渊源仅为宪法、法律、法规、规章及国际条约、法律解释等制定法,法律原则等被排除在行政法的渊源之外。至于为什么我国行政法渊源不包括法律原则,几乎没有人作出解释。在这样的理论指导下,人们对依法行政的认识自然局限于依宪法、法律、法规、规章等制定法行政,认为遵守了前述制定法条文就做到了依法行政。在行政审判中,依据行政诉讼法第五条的规定,人民法院对被诉具体行政行为合法性的判断也只是审查其是否遵循了法律、法规、规章的明文规定,行政判决书中的理由阐述基本上限于对制定法条文的释义,行政法基本原则根本无从进入审判人员的裁判视野。

事实上,在法治发达国家和地区,法律原则的运用对于法律的适用是必不可少的。就行政法而言,在法国、德国、日本等国家和我国台湾地区,法律原则被公认为行政法的渊源。随着我国法学研究视域的放宽和研究范围的拓展,一些译著更为广阔深入地介绍外国的法律渊源理论和司法经验,原有的法律概念和法律渊源理论受到越来越多现实的挑战和批评。“法律”一般被认为“是作为整体的法律,即作为法律规范、法律原则和法律概念等法律要素成分有机结合的一个个具体的法律。”也就是说,法律原则是法不可或缺的组成部分。我国的行政法学者也开始认识到,行政法的渊源不仅限于宪法、法律、法规、规章等制定法,还应包括法律原则。对此,罗豪才教授曾明确指出:“行政法就其外延或外部表现形式看,不仅包括一系列行政法规范,而且理应包括一些重要的行政法原则,它们同样具有法的效力”,过去“忽视了原则的法律约束力,从而不把它列为行政法概念的重要组成部分”的做法,应当加以修正。有的学者则从另一角度表达了同样观点:“依法行政中的‘法’,既包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、法律解释等制定法,也包括法的理念、法的原则和法的精神。”据此,笔者认为,行政诉讼法第五条规定的合法性审查中的“法”,除了法律、法规、规章及法律解释外,还应当包括行政法的基本原则。换言之,合法性不仅包括形式意义上的合法,即符合法律、法规、规章及法律解释等制定法的规定,亦包含实质意义上的合法,即符合行政法基本原则的要求,违背行政法基本原则的行政行为同样属于违法行为。尤其在行政程序方面,囿于重实体、轻程序和程序工具主义法律传统,行政程序方面的立法步伐较为迟缓,行政行为应当遵循的程序规则和要求颇为欠缺与粗陋,统一的行政程序法典至今尚未出台,因而行政程序基本原则对行政行为的规范和适用更显迫切和需要。因为,随着依法行政和法治国家建设目标的深入人心,社会公众的程序意识和程序理念日益增强,对行政行为程序的要求和程序正义的期盼也不断提高。譬如,本案中,作为普通市民的两原告就在行政起诉状中直接而明确地指出:在依法行政的今天,被告在作出撤销决定之前,没有听取其申述、申辩,竟然让他们连说话的机会都没有。在此种理论认识和现实情境下,人民法院适用正当行政程序这一行政法的基本原则对行政行为程序的合法性进行审查和判断,就不存在什么障碍和顾虑了。

二、正当行政程序原则在行政撤销诉讼中的运用

正当程序原则起源于英国普通法中古老的自然正义原则,该原则有两项基本内涵:一是任何人在受到不利处分之前应当获得公平听证的机会,二是任何人不得做自己案件的法官。自然正义原则的两项基本内涵逐渐从司法过程扩展到同样在具体案件中实现法律个别化的行政过程。美国继承了英国的自然正义原则,并把正当程序要求写入宪法,从而赋予其至高无上的地位,其内容也得到了不断充实和具体化。之后,正当程序原则成为行政法的基本原则,称之为正当行政程序原则。正当行政程序原则主要包括以下三项内容:一是主持程序活动的决定者必须是独立的,即行政机关及其工作人员处理与自己有利害关系的事务时,应主动回避或应当事人的申请回避;二是在行使权力可能对当事人权利义务产生不利影响时必须提供某种形式的表达意见和为自己利益辩护的机会,如陈述、申辩和听证等;三是说明理由。正当行政程序原则要表达的理念就是对行政程序的重视,通过行政程序制约行政权力,保障行政相对人的合法权益,实现社会的公平与正义。

目前,我国法律、法规及规章在行政机关撤销自己作出的行政行为程序方面的立法,总体上还处于一种严重缺失和空白的状态。比如,受到诸多赞誉的行政许可法也只是在第六十九条规定了行政机关撤销和不得撤销行政许可的具体情形及有关赔偿问题,对于撤销行政许可的具体程序则只字未提。本案中,《广东省城镇房地产权登记条例》第十七条第二款也只是对撤销决定的送达这一程序问题作出了规定,但对于房地产登记机关作出撤销全部或者部分登记事项的决定时应当遵循哪些程序与要求,同样语焉不详。对此,行政执法实践和行政审判实务中均存在不同意见和重大分歧。一种观点认为,既然现行法律、法规及规章等对行政机关撤销行政行为没有作出程序上的要求,那么行政机关作出撤销决定的程序就可以由自己掌握,不能统一强求。要求行政机关在作出撤销决定之前必须进行告知和听取行政相对人的陈述、申辩意见,缺乏法律依据。另一种观点则认为,尽管没有制定法的明确规定和要求,但根据正当行政程序原则,行政机关在作出撤销决定之前也应当履行告知义务,听取利害关系人的陈述和申辩意见,并在撤销决定中说明理由。

笔者赞同第二种观点。理由是:本案所涉土地上的房屋面临拆迁和补偿,其土地用途的改变将对两原告的合法权益产生重大不利影响(由于商业用地比住宅用地的拆迁补偿标准高得多,撤销涉案土地的商业功能将导致两原告的拆迁补偿费减少),被告珠海市国土资源局在作出珠国土字[2005]125号《关于撤销郭九仔位于卫星街132号土地使用权登记中商业使用功能的决定》之前,应当告知两原告有关撤销决定的事实、依据及陈述、申辩权利,认真听取两原告的陈述、申辩意见,这是正当行政程序原则最低限度的要求,即使没有制定法的明确规定,行政机关也应当严格遵守。因为人们对于正当程序的诉求不仅在于程序对实现某一实体功能的有用性和有效性,而且在于程序本身的内在品质和内在的善,从而最大限度地体现形式公正和人格尊严;不仅在于程序具有形式正义,而且在于程序能够促进实体正义的实现;不仅在于程序能够维护公共利益,而且在于程序能够最大限度地保障公民的基本权利。本案被告在收到两原告的申请报告后,没有履行任何告知义务,亦未听取两原告的陈述、申辩意见,在与原告没有任何接触的情况下,径行撤销了两原告持有的国有土地使用证中的商业用途登记事项,显然违反了正当行政程序原则。对此,二审法院直接运用正当行政程序原则认定该撤销决定程序违法并判决撤销,是准确理解和适用该行政法基本原则的正确结论。

事实上,国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》已经对行政正当程序作出了明确要求:行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。这些规定和要求当然也是行政机关在作出行政撤销行为时应当严格遵守和认真执行的,否则,其作出的行政撤销行为就会面临被人民法院以违反正当行政程序原则为由认定为程序违法并判决撤销的风险。

文/黄新波

(作者单位:广东省珠海市香洲区人民法院)

  

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