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未经公告进行土地登记违反行政程序

张志平诉灵壁县人民政府土地使用权颁证行政纠纷抗诉案

最高人民检察院民事行政检察厅

《人民检察院民事行政抗诉案例选》第十一集

【裁判要旨】

根据土地登记规则的规定,土地登记申请的审核结果由土地登记部门予以公告;土地登记部门未予公告的,其作出的具体行政行为违反行政程序,依法应予撤销。

 

[抗诉机关和受诉法院]

抗诉机关:安徽省人民检察院

受诉法院:安徽省高级人民法院

[基本案情]

申诉人(一审原告、二审上诉人):张志平,男,1949年生,汉族,住灵璧县灵路街88号。

被申诉人(一审被告、二审被上诉人):灵璧县人民政府。

法定代表人:何志中,县长。

被申诉人(一审第三人、二审被上诉人):魏永源,男,1929年生,汉族,退休教师,住灵璧县杨噎镇邱庙村。

张志平与魏永源争议的土地位于灵璧中学门南,县幼儿园东侧、被称为“高台子”,面积为67.9平方米。该地位于灵璧县城区内,属国有土地。1952年土改时,该地由灵璧县人民政府登记在张志平父亲张广会名下,土地使用证未有附属物登记,其后一直未经撤销。1969年张志平全家下放后,该处宅基地被魏永源占用。1972年12月,灵璧县电信局因建设办公楼需要,使用了魏永源占用的宅地,双方达成拆迁安置协议,并经革委会公产管理组批准,由电信局在争议地为魏永源建草房3问。1980年张志平下放回城,发现魏永源在其宅基地上建起房屋,为此双方发生纠纷。张志平多次找有关部门处理,未果。1989年11月,魏永源申请土地使用权证,灵璧县人民政府依据拆迁安置协议及灵璧县房管所证明,于1990年3月颁发灵国用(1990)第0101号国有土地使用证,确认魏永源使用的土地。1995年,张志平在其宅基地上建起两间房屋,并于2002年申请办理了(2002)字第01536号国有土地使用证。因该证与魏永源持有的(1990)第0101号国有土地使用证存在部分重复登记,灵璧县国土局2003年1月14日发文要求张志平更改其办理的国有土地使用证,并于同年4月8日注销其(2002)字第01536号国有土地使用证。同年2月26日,张志平向灵璧县人民法院提起行政诉讼,请求撤销灵璧县人民政府颁发的灵国用(1990)第0101号国有土地使用证。

[原审裁判]

2003年5月30日,灵璧县人民法院(2003)灵行初字第24号行政判决认定,诉争地于1952年由灵璧县政府登记属原告父亲张广会所有,土地所有证未有附属物登记。随着我国土地政策、法规逐步完善,根据法律规定,城市市区的土地属国家所有,个人可以依法取得土地使用权。原告称1969年全家下放时争议地留有房屋、树木等附属物,但无证据证实。1972年12月第三人因其原居住的房屋被拆迁,经灵璧县革委会公产管理组批准,由拆迁单位在诉争地为第三人建造3间房屋用于居住。第三人自1972年12月就实际使用诉争地。1990年2月,被告根据第三人申请,并据此为第三人颁发国有土地使用证,确认第三人对诉争地享有使用权,事实清楚,证据充分,符合法定程序,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(1)项规定,判决:维持灵璧县人民政府颁发的灵国有(1990)字第为0101号国有土地使用证。诉讼费500元,由张志平负担。张志平不服,提起上诉。

2003年9月8日,宿州市中级人民法院(2003)宿中行终字第67号行政判决认定,上诉人与魏永源所争议的土地于1952年由上诉人之父张广会使用,至1969年上诉人全家下放。该地虽在1969年之前曾属上诉人使用,但自1972年始即由魏永源建房使用,且经当时的县革委会公产管理组批准同意;1990年2月,被告依据魏永源的申请,为其颁发灵国用(1990)字第0101号国有土地使用证,事实清楚,证据充分,原审判决予以维持是正确的,上诉人的上诉理由不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第(1)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

[抗诉理由]

张志平不服,向检察机关申诉。宿州市人民检察院提请抗诉。2005年5月12日,安徽省人民检察院以皖检民行抗字(2005)第18号行政抗诉书向安徽省高级人民法院提出抗诉,理由为:宿州市中级人民法院(2003)宿中行终字第67号行政判决认定灵璧县人民政府为魏永源颁发土地证的具体行政行为合法,适用法律错误。

1.判决在已确认张志平与魏永源所争议的土地在1969年之前属张志平使用的情况下,又以自1972年始即由魏永源建房使用,且经当时的县革委会公产管理组批准同意为由,认定政府将该诉争地确认归魏永源使用事实清楚,证据充分,认定事实自相矛盾,不符合法律规定。本案诉争之地系1952年土改时期由灵璧县政府登记给张志平父亲张广会使用,该事实有1952年土地房产所有证存根在卷佐证,且至今未被政府依法征用和没收,土地证也未注销。最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》中关于宅基地使用权纠纷规定:凡是当地仍按土改时所确定的宅基地的所有权改变为使用权的,该宅基地的使用权不变。依据上述解释,张志平对诉争地仍享有使用权。判决在确认1969年该诉争地系张志平使用的情况下,又认定灵璧县人民政府将该诉争地确认归魏永源使用事实清楚,证据充分,显然自相矛盾,与法律规定相悖。

2.灵璧县政府为魏永源颁发国有土地使用证不合法。经查,在灵璧县政府将诉争地登记给魏永源使用的档案中,界址调查表、土地登记卡、现场勘查图、土地登记审批表上的调查员、经办人、审核人、审查人均为徐小莉1人。当时徐小莉也只是灵璧县土地管理局所聘用的临时工,其并没有对诉争地进行权属审核的权力。徐小莉本人也为此出具证明,证明上述签名并不是本人签字。在界址调查表上西邻冉凡俊签名,经冉凡俊证实也不是本人所写。国家土地管理局《土地登记规则》第15条规定:“经土地管理部门审核,对认为符合登记要求的予以公告,公告的主要内容包括:……(三)土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关……”第18条规定:“公告期满,土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的,由人民政府批准后,按照以下规定办理注册登记……”因此,灵璧县政府为魏永源颁发国有土地使用证,应当进行公告。而本案一审、二审卷宗中并没有任何证据表明灵璧县政府在为魏永源颁证时进行了公告。可见,在颁证程序上,该具体行政行为也不符合法律规定。

[再审结果]

安徽省高级人民法院受诉后,将本案转宿州市中级人民法院再审。2005年9月16日,宿州市中级人民法院作出(2005)宿中行监字第40号行政裁定,决定另组合议庭进行再审。2006年5月15日,宿州市中级人民法院(2006)宿中行再终字第02号行政判决认为,在灵璧县人民政府给魏永源颁发灵国用(1990)第0101号国有土地使用证的档案中,界址调查表、现场勘查图、土地登记审批表、土地登记卡上的调查员、经办人、审查人、审核人署名均为徐小莉一人名字。界址调查表上西邻“冉凡俊”是土地管理局工作人员代签的,冉凡俊儿子冉海涛在上面加盖其印章。根据1989年土地登记规则的规定,土地登记申请的审核结果由土地登记部门予以公告。而灵璧县人民政府没有向法庭提交颁证时进行公告的证据,卷中没有证据证明原审被告发证时进行了公告,说明灵璧县人民政府作出具体行政行为时违反行政的基本程序。综上,灵璧县人民政府给魏永源颁证的程序违法。抗诉机关提出的此条抗诉理由成立。原一、二审判决对此未作认定而维持灵国用(1990)第0101号国有土地使用证不当,本院予以纠正。案经审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(2)项第3目,最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第76条、第78条之规定,判决:1.撤销本院(2003)宿中行终字第67号行政判决及灵璧县人民法院(2003)灵行初字第24号行政判决;2.撤销灵璧县人民政府为魏永源颁发的灵国用(1990)第0101号国有土地使用证,限灵璧县人民政府在本判决生效后60日内对魏永源的土地登记申请重新作出决定。原一、二审诉讼费各500元,合计1000元,由灵璧县人民政府负担。本判决为终审判决。

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