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规划行政许可利害关系人的诉权保护

重庆商社新世纪百货连锁经营有限公司与重庆市规划局行政许可纠纷上诉案

《人民司法·案例》

2012年第02期

【裁判要旨】

在规划行政许可利害关系人起诉的案件中,对法律上的利害关系的判定,采取法律权利+相当因果关系的标准,未办理房屋权属登记但已入住的房屋买受人为规划行政许可行为的利害关系人。对于利害关系人的起诉期限问题,应综合最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第41条、第42条的规定进行判定。行政机关错误告知起诉期限的,告知期限长于法定期限时以告知期限确定起诉期限,告知期限短于法定起诉期限时以法定起诉期限确定起诉期限。

【案情】

原告:重庆商社新世纪百货连锁经营有限公司(以下简称新世纪公司)。

被告:重庆市规划局。

第三人:重庆斌鑫集团有限公司(以下简称斌鑫公司)。

第三人:重庆铁马工业集团有限公司(以下简称铁马公司)。

铁马公司与斌鑫公司联合开发建设斌鑫世纪城。新世纪公司于2003年、2004年先后与斌鑫公司签订商品房买卖协议及补充协议,购买斌鑫世纪城负三层至第五层商业用房。2005年4月,新世纪公司入驻经营。2006年9月14日、2007年1月24日,新世纪公司分两次取得前述房屋的房地产权证。为了在斌鑫世纪城顶层加层建设商品房,斌鑫公司于2006年8月12日向被告申请办理加层建设工程的建设工程规划许可证。重庆市规划局经审查后,于2006年9月4日向两第三人颁发渝规建证[2006]九字建0077号建设工程规划许可证(以下简称规划许可证)。

新世纪公司发现斌鑫世纪城六层屋顶面绿化花台被改建成建筑物后,于2009年5月19日查询规划档案取得规划许可证附图。该附图载明了斌鑫世纪城加层项目工程的建设单位、位置、面积及主要技术经济指标等内容。2010年2月22日,新世纪公司向重庆市规划局申请撤销规划许可证。2010年3月3日,被告作出信访事项不予受理告知书(以下简称告知书),并于3月6日送达原告。该告知书载明:“根据《信访条例》第二十一条第一款第(一)项的规定,我局对你公司要求撤销规划许可证的申请不予受理。若你公司对我局核发规划许可证的具体行政行为不服,可自知道该具体行政行为之日起60日内向重庆市人民政府或者中华人民共和国住房和城乡建设部申请行政复议,或自知道作出该具体行政行为之日起3个月内向人民法院提起诉讼。”

新世纪公司于2010年7月12日起诉称,新世纪公司已于2006年7月14日申请办理所购斌鑫世纪城房屋的房地产权证,斌鑫公司瞒着原告申请加层建设规划许可。被告颁发规划许可证没有履行法定的审查义务,对新世纪公司这一利害关系人没有履行告知义务,未举行听证听取其意见,严重侵害其合法权益,故请求撤销规划许可证。

被告重庆市规划局辩称,被告作出规划许可证时,原告还未取得房屋产权证,原告与规划行政许可行为没有利害关系,不具有诉讼主体资格;原告申请被告撤销规划许可证时,被告明确告知其诉权和起诉期限,原告于2010年7月12日起诉,已超过起诉期限。

【审判】

重庆市江北区人民法院经审理认为,依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《解释》)第12条的规定,与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。原告购买斌鑫公司出售的斌鑫世纪城负三至第五层房屋,斌鑫公司将房屋交付原告后,原告即占有该房屋从事经营活动。被告颁发规划许可证时,原告虽尚未取得房地产权证,但并不影响其对所购买的房屋享有占有、使用等财产权利。新世纪公司认为被告颁发规划许可证的行为侵犯其合法权益,即有权提起诉讼,新世纪公司应是本案的正当原告。依照行政诉讼法第三十九条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。本案审理中,原告承认通过查询得到规划许可证附图,并于2010年2月22日向被告提出撤销规划许可证申请,申请中明确写明了斌鑫公司对斌鑫世纪城进行加层建设的位置及所依据的规划许可证的字号,证明原告至迟当时已经知道具体行政行为的内容。依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第41条之规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权和起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。2010年3月6日,被告作出告知书送达原告,该告知书明确告知原告如对被告颁发规划许可证的行为不服,可在法定期限内申请行政复议或向人民法院提起诉讼,原告即应当知道诉权和起诉期限,原告的起诉期限应自2010年3月6日起的3个月内。原告于2010年7月12日向本院提起诉讼,已超过法定的起诉期限,且无正当理由。依照行政诉讼法第三十九条,《解释》第41条第1款、第44条第1款第(6)项之规定,裁定驳回新世纪公司的起诉。

原告不服一审裁定,向重庆市第一中级人民法院提出上诉。重庆市第一中级人民法院于2011年8月19日裁定驳回上诉,维持原判。

【评析】

近年来,法院受理的利害关系人起诉规划行政许可的案件日益增多。在审理该类案件时,最常见的两个问题是规划行政许可利害关系人的原告主体资格和起诉期限问题,这两个问题对规划行政许可利害关系人的诉讼权利和实体权益产生最直接的影响。本案就是一例典型的规划行政许可利害关系人起诉建设规划许可证的案件,其争议焦点有两个,一是新世纪公司是否具有原告主体资格,二是原告起诉是否超过起诉期限。涉及的法律问题有三个:一是规划行政许可利害关系人的认定问题;二是如何认定利害关系人知道或应当知道具体行政行为的内容;三是行政机关错误告知起诉期限时,起诉期限如何计算的问题。

一、规划行政许可利害关系人的认定

在本案中,新世纪公司从开发商处购买房屋并已入驻经营,正在办理房地产权登记的过程中,重庆市规划局向开发商核发了加层建设的建设工程规划许可证,新世纪公司与建设工程规划行政许可具有法律上的利害关系,具有行政诉讼原告主体资格。理由如下:

(一)未办理产权登记但已入住的房屋买受人与规划行政许可具有法律上的利害关系。

对于行政法上的利害关系的理解,通说认为权益受到影响,且该影响与具体行政行为存在因果关系,则具有法律上的利害关系。而对于权益的界定则存在两种观点,第一种观点是法律权利说,包括法律明文规定的权利及推定权利,第二种观点是法律上值得保护的权益说。虽然行政法学领域存在着法律保护权益范围应不断扩大、行政诉讼主体资格应适当放宽的观点,但审判实践中适用的仍是法律权利说。行政诉讼法及《解释》采用的是法律上的利害关系标准,在因果关系上适用的是相当因果关系标准。

本案中新世纪公司在实体上享有作为业主对于斌鑫世纪城的建筑物区分所有权。根据最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第1条第2款之规定,基于与建设单位之间的商品房买卖法律行为,已经合法占有建筑物专有部分,但尚未依法办理所有权登记的人,可以认定为物权法第六章所称的业主。即新世纪公司在入驻经营后,已享有斌鑫世纪城的建筑物区分所有权,重庆市规划局许可将斌鑫世纪城顶层绿化花台改建为商品房,侵害了原告所享有的建筑物区分所有权。

城乡规划法第五十条第二款规定,经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见。笔者认为此处的利害关系人和规划行政许可诉讼中的利害关系人范围是一致的。法律规定了被告具有听取利害关系人意见的义务,从法律上完善了对于规划行政许可利害关系人的权利保护。

此外,在规划行政许可案件中,还大量存在未入住且未进行房屋权属登记的房屋买受人、承租人、相邻权人等起诉规划行政许可的情形。要确定其是否为适格原告,仍应适用法律权利+相当因果关系的标准进行判断。比如对于未进行房屋登记又未实际占有使用的房屋买受人,此时买卖合同虽然合法有效,买受人因此具有了享有建筑物区分所有权的可能性,但其并不实际享有该项物权。规划行政许可是针对建筑物本身作出,买受人享有建筑物区分所有权的可能与建筑物加层规划行政许可之间未形成相当的因果关系,因此此类主体不具有原告主体资格。

(二)行政法律关系介入民事法律关系并形成特殊行政法律关系时,民事法律关系主体具有原告主体资格。

在民事法律关系与行政法律关系交织的情况下,通说认为民事法律关系介入行政法律关系时,民事法律关系主体不具有原告主体资格;行政法律关系介入民事法律关系时,民事法律关系主体具有原告主体资格。本案属后一种情形,新世纪公司购买房屋并入驻在先,被告颁发规划许可证在后,新世纪公司所享有的建筑物区分所有权受到了对加层工程的许可行为的实际影响,其与规划行政许可行为之间产生了特殊的法律关系,其具有原告主体资格。对于未办理房屋权属登记又未入住的房屋买受人而言,虽然也是规划行政许可行为介入了房屋买卖关系,但买受人并不对该建筑物享有物权,只享有买卖合同法律关系中的权利义务,规划行政许可行为和买受人享有的合同权利之间未形成特殊行政法律关系,因此此类买受人不具有原告主体资格。

二、规划行政许可利害关系人起诉期限的计算

(一)知道规划许可证附图内容,即知道了规划行政许可行为的内容。

行政诉讼中,知道或应当知道具体行政行为内容的时间是诉讼期限的起算点。笔者认为对于知道具体行政行为内容的理解,不应局限于获得具体行政行为的全部书面载体,而应根据具体情况确定。在本案中,规划许可证包括正文和附图,正文本身只记载规划行政许可的主要指标,附图则标明了建设工程的详细内容,附图记载内容包含了正文记载的全部内容,因此新世纪公司查阅了规划许可证附图,即是知道了规划行政许可的全部内容。

但在规划行政许可行为中,因行政机关并不将许可证送达利害关系人,利害关系人陆续得知规划行政许可信息片段的情形大量存在,比如只获得了许可证正文或部分正文内容等情形。此时应当如何认定利害关系人知道或者应当知道具体行政行为的内容?审判实践中存在两种观点。第一种观点认为,知道了具体行政行为主要内容即应当视为知道了具体行政行为内容。第二种观点认为,知道了与特殊法律关系形成相关的主要内容,即应视为知道了具体行政行为内容。笔者认为利害关系人得知的具体行政行为部分内容足以和利害关系人形成特殊行政法律关系时,应视为其已经知道了具体行政行为内容。建设规划许可包括了绿地率、容积率等重要指标,对于建设工程规划许可这一具体行政行为而言,这些主要指标无疑是主要内容,但是这些内容对于相邻权人而言,并不构成与其形成特殊法律关系的内容。相邻权人起诉规划行政许可时,其知道了建筑物位置、建设规模、与自己房屋的间距这些影响到相邻权的内容,就应当视为其已经知道了具体行政行为的内容。法律规定起诉期限的目的在于保护行政相对人和利害关系人行使诉权,同时也为了使行政法律关系在经过起诉期限之后得以稳定。笔者认为第二种观点更能实现行政起诉期限这一立法目的,在不损害利害关系人诉权的前提下,能使行政法律关系尽快稳定。

(二)对利害关系人起诉期限的认定问题,应结合《解释》第41条、第42条进行综合认定。

行政诉讼法第三十九条规定,应在知道作出具体行政行为之日起3个月内起诉。《解释》第41条规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知诉权或起诉期限的,起诉期限从知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或应当知道具体行政行为之日起不超过2年。《解释》第42条规定,不知道具体行政行为内容的,起诉期限自知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算,但从行政行为作出之日起不超过5年,涉及不动产的不超过20年。笔者认为前述三个法律条文表述了三种情形,依次为递进关系,即被告作出具体行政行为时告知具体行政行为内容、诉权、起诉期限的,3个月内起诉;作出具体行政行为时告知具体行政行为内容,未告知诉权、起诉期限的,知道诉权或起诉期限之日起3个月内起诉;作出具体行政行为时未告知具体行政行为内容的,起诉期限从知道具体行政行为内容时起算。

在规划行政许可利害关系人起诉期限的认定中,本案的情形较为典型,其不属于上述三种情形中的任何一种。被告作出具体行政行为时未告知新世纪公司具体行政行为的内容、诉权、起诉期限,新世纪公司自行查阅获得规划许可证附图,被告在原告信访过程中告知了诉权和起诉期限。笔者认为此时的起诉期限应结合《解释》第41条及第42条的规定综合认定。首先根据《解释》第42条之规定,新世纪公司不知道具体行政行为内容,起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容时即获得规划许可证附图时起算。其次根据第41条之规定,被告已经通过查阅规划许可证附图知道了规划行政许可的内容,但被告未告知其诉权或起诉期限,其起诉期限应当自被告告知诉权或起诉期限之日起计算。因此被告在告知书中应告知:新世纪公司应当在收到本告知书之日起3个月内向人民法院起诉。而重庆市规划局在告知书中告知的起诉期限为“自知道作出该具体行政行为之日起3个月内向人民法院提起诉讼”,属于起诉期限告知错误。新世纪公司于2009年5月查询档案得知具体行政行为,被告于2010年3月告知其应当在知道作出规划行政许可行为3个月内即在2009年8月之前起诉,事实上原告起诉已不具有可能性。

(三)对《解释》第41条告知诉权或起诉期限的理解。

《解释》第41条规定未告知诉权或起诉期限的,起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算,其中涉及对诉权或起诉期限及告知的理解。笔者认为法条中虽然用“或”连接“诉权”及“起诉期限”,但此处的诉权或起诉期限应理解为一个整体。一个完整的诉权必然包括起诉期限,仅仅告知可以向人民法院起诉而未告知起诉期限,应视为未履行告知诉权的义务。而告知了完整的诉权,必然告知了起诉期限。

对于何为告知,审判实践中有两种观点。第一种观点认为必须要正确地告知了诉权及起诉期限,才能认定完成了告知义务,第二种观点认为只要告知了可以起诉的权利,并不一定要完整地告知诉权,就应当认定已完成了告知义务。笔者赞同第二种观点,只要告知了可以起诉的权利,当事人就可以根据行政机关所告知的起诉期限等内容提起诉讼,行政机关错误告知的责任并不由原告承担。此种情况下不属于未告知诉权及起诉期限的情况,而是涉及错误告知诉权及起诉期限时原告诉权的保护问题。

(四)行政机关错误告知起诉期限时原告诉权的保护。

对行政机关错误告知起诉期限时起诉期限如何计算的问题,审判实践中有两种意见:第一种意见认为,行政机关告知的起诉期限短于法定起诉期限的,按照法定起诉期限计算;长于法定起诉期限的,按照告知的起诉期限计算。第二种意见认为,应按照法定的起诉期计算。

笔者赞同第一种意见,因为行政机关告知起诉期限错误的责任不应当由行政相对人或利害关系人承担,应从对行政相对人或利害关系人诉权的充分保障出发解决告知错误的问题。行政机关告知的起诉期限短于法定起诉期限,剥夺了当事人部分起诉时间,因此应当按照法定起诉期限计算;告知起诉期限长于法定起诉期限的,当事人逾期起诉是由于行政机关告知错误造成,逾期起诉的后果不能由当事人承担。本案中,重庆市规划局告知的起诉期限短于法定起诉期限,因此应按照法定起诉期限,即知道诉权或起诉期限3个月的规定计算起诉期限。原告于2010年3月6日知道起诉权利,于2010年7月12日起诉,超过了起诉期限。

文/乐敏;曹海燕(一审审判长)

(作者单位:重庆市江北区人民法院)

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