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徐建华与江苏省靖江市人民政府信息公开纠纷案

徐建华与江苏省靖江市人民政府信息公开纠纷案

《人民司法·案例》

2010年第8期

【裁判要旨】

信息公开是政府信息公开条例规定的政府法定义务。信息公开以公开为常例,以不公开为例外。公民、法人或者其他组织可以在因生产、生活、科研等需要时,依法申请公开相关信息。申请人对行政机关不履行公开义务或拒绝公开政府信息的行为可依法提起行政诉讼。在信息公开中,相关权利人有反信息公开权。对涉及第三人商业秘密、他人隐私的信息,第三人不同意公开的,政府不得公开。但法院经审查认为反信息公开理由不成立的,可以判令行政机关依法公开。

【案情】

原告:徐建华。

被告:江苏省靖江市人民政府。

第三人:江苏省靖江市靖城镇农村合作基金会债权债务清偿办公室。

第三人:江苏省靖江市农村信用合作联社越江信用社。

靖江市绿洲暖通设备厂(以下简称暖通厂)为原靖江市靖城镇人民政府的镇属企业。2007年7月20日,徐建华因与暖通厂借贷纠纷提起民事诉讼,起诉原靖江市靖城镇人民政府,认为原靖城镇人民政府作为暖通厂的上级主管部门未承担清理责任,却将暖通厂的房屋等资产交经营站接管进行资产处置,侵犯了该厂债权人徐建华的合法权利,请求法院判令其代为偿还暖通厂欠徐建华的债务。法院审理后,以徐建华无证据证实原靖城镇人民政府处分了原暖通厂的资产为由,未支持其民事诉讼主张。后徐建华得知原靖城镇人民政府于2002年颁发了靖镇政发[2002]149号文件(以下简称149号文件)和靖镇政发[2002]238号文件(以下简称238号文件),两份文件处分了暖通厂的资产,徐建华认为是这两份文件致其合法债权无法实现。2007年11月16日,靖江市人民政府撤销靖城镇建制,设立靖城街道办事处。2008年5月4日,徐建华以民事诉讼举证需要为由,提出书面申请,要求行政机关公开上述两份文件。由于未能如期获得申请公开的信息,徐建华提起行政诉讼,请求法院确认行政机关不公开上述两份文件的行为违法,判令靖江市人民政府限期公开上述两份文件,并赔偿其聘请律师费用。江苏省泰州市中级人民法院受理该案后,依照行政诉讼法第二十三条之规定,将该案交由姜堰市人民法院异地审理。

【审判】

江苏省姜堰市人民法院一审认为:

关于238号文件是否存在的问题。靖江市人民政府提供了证据,证明2002年原靖城镇人民政府共发文149件,没有238号文件。徐建华诉称原靖城镇集体资产经营站出具的情况说明中提及238号文件,即说明该文件存在,且149号文件发布时间为9月4日,此后镇政府不可能不发公文。经查,情况说明是原靖城镇集体资产经营站出具,非有权发布此编号文件的原靖城镇人民政府出具。且徐建华怀疑9月4日之后原靖城镇人民政府不可能不发文,仅是猜测,无相应证据证明。对徐建华主张238号文件存在的事实,法院不予采信。

关于149号文件是否应当公开的问题。政府信息公开条例第十三条规定,公民根据生产、生活、科研的需要可以申请信息公开。第二十三条规定,行政机关认为申请公开的信息内容涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见,第三方不同意公开的,不得公开。本案第三人靖城清偿办和越江信用社认为149号文件涉及其利益,不同意公开上述信息。关于149号文件是否应当公开,还要看对徐建华的生产、生活有无实际影响。徐建华要求公开上述两份文件,主要认为上述文件处置了暖通厂的资产,致使其债权不能实现。而从徐建华与原靖城镇人民政府的借贷民事诉讼审理情况看,靖江市人民法院民事判决书认定,1998年5月19日,暖通厂将在建工程房屋、发电机组折价给越江基金会折抵借款本金时,暖通厂尚存在。暖通厂处分其自有资产,靖城镇人民政府仅是其上级经济主管部门,法律责任应由暖通厂承担,徐建华所称原靖城镇人民政府处分了暖通厂的资产与事实不符。再从法院经不公开审查的149号文件的内容看,149号文件仅是2002年原靖城人民政府对暖通厂资产处置请示的批复,对徐建华的生产、生活并不产生实际影响。

综上,徐建华要求确认靖江市人民政府不履行信息公开职责违法及要求赔偿损失的诉讼理由不能成立,法院不予支持。据此,依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第(4)项之规定,一审法院判决驳回徐建华请求判令靖江市人民政府公开靖镇政发[2002]149号文件和靖镇政发[2002]238号文件,赔偿徐建华因聘请律师协助申请政府信息公开支付费用100元的诉讼请求。案件受理费50元,由徐建华负担。

宣判后,徐建华不服一审判决,向泰州市中级人民法院提起上诉,请求撤销一审判决,判令靖江市人民政府依法公开149号、238号文件。

江苏省泰州市中级人民法院审理后认为,本案的争议焦点是:1.238号、149号文件是否应该公开,即该信息是否属于法定应予公开的信息或与徐建华自身的生产、生活、科研等特殊需要具备相关性的信息。2.第三人的反信息公开权是否应当予以支持。

一、关于238号文件是否存在的问题。经二审法院依职权调查,2002年靖城镇人民政府以靖镇政发文号发文共149件,未发现有编号为238号文件。上诉人仅提供一份情况说明证明238号文件存在,无其它证据佐证,以现有的证据认定238号的文件存在,证据不足。且二审法院经多方调查,亦未查找到该文件,故对该信息行政机关不具有公开义务。一审法院认定无编号为238号文件,判决驳回上诉人的请求正确。关于149号文件是否应该公开的问题。政府信息公开的基本原则是,以公开为原则,以不公开为例外。对法定应该主动公开的信息政府应当主动公开,对未主动公开的信息,除非具有法定不予公开的理由,一旦公民、法人或者其他组织提出获取相关政府信息的申请,行政机关要予以公开。通过审查149号文件的内容,149号文件是政府对暖通厂处置债权债务请示的批复。根据政府信息公开条例第十二条的规定,乡(镇)人民政府应当依照该条例第九条的规定,在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开“乡(镇)的债权债务、筹资筹劳情况,乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况”等政府信息,上述信息属于乡镇企业的资产处置信息,政府应当主动公开。且该信息与徐建华的民事诉讼具备关联,属于因自身生产、生活、科研等特殊需要可以申请公开的信息。徐建华与暖通厂有债权债务关系,该文件直接涉及暖通厂的资产处置,与徐建华的债权能否得到实现具备关联性,故该信息属于依申请应公开的信息范围。靖江市人民政府以申请公开的信息与徐建华无关为由拒绝向徐建华公开149号文件,无法律依据。原审法院认为徐建华要求公开的文件对徐建华的生产、生活不产生实际影响,因而对其要求法院判令靖江市人民政府公开信息的请求不予支持有失妥当,应依法予以纠正。

二、关于本案149号文件第三人的反信息公开权问题。政府信息公开条例第二十三条规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。”法院依法保护第三人的反信息公开权,但反信息公开权的行使需有事实和法律依据支撑。依照反不正当竞争法第十条第二款规定,商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。经法院审查,149号文件的内容不具备商业秘密的特征。149号文件内容是暖通厂资产处分有关情况,并非个人事务、个人领域的隐密信息,文件内容不属于法定的个人隐私范畴。因此149号文件相关权利人的反信息公开理由不能成立。关于徐建华请求判令靖江市人民政府赔偿因聘请律师协助申请政府信息公开而支付的100元的请求,因该请求不属于国家赔偿法规定的行政赔偿财产损失的范围,其请求缺乏事实和法律依据,原审法院判决驳回其诉讼请求正确,应予维持。

综上,依照行政诉讼法第六十一条第(二)项的规定,二审法院判决:一、维持姜堰市人民法院(2008)姜行初字第0038号行政判决中驳回徐建华要求判令靖江市人民政府公开靖镇政发[2002]238号文件、赔偿徐建华因聘请律师协助申请政府信息公开支付费用100元的诉讼请求的部分。二、撤销姜堰市人民法院(2008)姜行初字第0038号行政判决中驳回徐建华要求判令靖江市人民政府公开靖镇政发[2002]149号文件的诉讼请求及诉讼费负担部分。三、确认靖江市人民政府不公开靖镇政发[2002]149号文件的行政行为违法。四、靖江市人民政府于本判决生效后15日内向徐建华公开靖镇政发[2002]149号文件。一审、二审案件受理费各50元,由上诉人、被上诉人各负担50元。

【评析】

政府信息公开条例(以下简称《条例》)第三十三条第二款规定了政府信息公开诉讼制度,明确了公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法提起行政诉讼。政府信息公开诉讼属于行政诉讼法第十一条第二款规定的扩大的行政诉讼受案范围,对于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利,提高政府工作的透明度,促进社会主义政府法治建设,都将起到非常重要的作用。

本案对信息公开具体行政行为进行司法审查涉及的问题主要有:1.适格被告的确定,即政府信息公开义务主体的认定。2.申请人与申请公开的政府信息的相关性判断。3.申请公开的信息是否属于免予公开的信息的判断。4.第三人反信息公开权的保护。

一、依法公开政府信息属于政府的法定义务

涉政府信息公开诉讼多为不作为类型的诉讼,不作为诉讼适格被告的确定取决于信息公开的义务主体。《条例》以行政法规的形式明确了信息公开义务主体。关于主动公开信息,《条例》第九条将义务主体确定为“行政机关”;关于依申请公开信息,《条例》第十三条将义务主体确定为“国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门”。

从应该依法公开政府信息的角度,本案的被告应该是靖江市人民政府。本案涉及的文件直接处分了原靖城镇所属乡镇企业靖江市暖通厂的资产。根据《条例》第十二条的规定,乡(镇)人民政府应当依照《条例》第九条的规定,在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开乡(镇)的债权债务、筹资筹劳情况,乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况。因此本案的政府信息本属于靖城镇人民政府应公开的信息,但是由于起诉时,靖城镇人民政府已经改为靖江市人民政府靖城镇街道办事处,其权利义务应由靖江市人民政府承受,因此本案的被告应当确定为靖江市人民政府。另外,从依申请公开政府信息的角度,本案的被告亦应当是靖江市人民政府。本案涉及的政府信息同时属于《条例》第十三条规定可以申请公开的信息,公开义务主体依法应是国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。本案原告徐建华得知被告下属机构制作了相关文件,认为文件中直接批复同意处分暖通厂的资产,由于缺乏该文件作为证据,导致其在民事诉讼处于不利地位。其因民事诉讼举证需要,申请公开该信息,属于《条例》第十三条规定依申请应公开信息情形。本案的信息为靖江市人民政府派出机构靖城镇街道办事处的前身靖城镇人民政府所制作,根据《条例》规定,公开义务主体应是地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门,该信息公开义务主体应为靖江市人民政府。故本案的适格被告是靖江市人民政府,其依法负有公开政府信息的法定职责,在其不依法履行法定职责时,徐建华有权提起行政诉讼。

二、申请人与申请公开的政府信息的相关性

信息公开行政诉讼中,原告必须是与申请公开的信息具有利害关系的公民、法人或者其他组织,申请人必须与申请公开的信息之间具备相关性。根据《条例》第三十三条第二款规定,政府信息公开行政诉讼的原告是认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。《条例》的这一规定,说明原告资格要求具备两个条件:第一,起诉人是公民、法人或者其他组织。第二,起诉人认为具体行政行为侵犯了其合法权益,并具备相关性。《条例》第十三条规定:“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”国务院办公厅《关于实施政府信息公开条例若干问题的意见》(以下简称《若干意见》)第五部分第十四项规定:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”因此,原告起诉时,有责任证明其与申请公开的信息之间具备相关性。徐建华在民事诉讼中,因为证据不足被驳回诉讼请求后,通过多方寻找,得知本案中申请公开的文件批复同意处分了企业相关资产,由于缺乏该文件导致其在民事诉讼中处于不利地位,该文件与其民事诉讼举证责任的承担具备关联性,且徐建华向行政机关和法院提供了相关民事判决书等债权债务资料作为证明。因此,其因诉讼需要,属于《条例》所规定的申请人自身生产、生活、科研等特殊需要申请公开信息的情形。徐建华与被申请公开的信息之间具备相关性,与靖江市人民政府的信息公开不作为行为之间具备行政诉讼所要求的利害关系。

三、申请公开的信息是否属于政府免予公开的信息

申请公开的信息属于免予公开信息的,行政机关可以拒绝公开;申请公开的信息不存在的,行政机关不负公开义务。根据《条例》规定,免予公开的信息为:1.根据保密法及其实施办法确定为国家秘密的信息及有关主管部门或者同级保密部门确定为国家秘密的信息。2.行政机关发布政府信息需要相关部门批准而相关部门未批准的信息。3.公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全以及社会稳定的信息。4.根据法律、法规规定明确不予公开的信息,如与申请人无关的信息,以及公开可能侵犯他人商业秘密、个人隐私,权利人不同意公开的。

关于涉及国家秘密及安全稳定的信息,《条例》第八条、第十四条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”《若干意见》中作了更具体的解释:“凡属国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息,不得公开。”这一解释事实上将公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息视作国家秘密信息免予公开。国家秘密指关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。保密法第八条、第十一条对此作了具体的规定,主要有:国家事务重大决策中的秘密事项;国防建设和武装力量活动中的秘密事项;外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;国民经济和社会发展中的秘密事项;科学技术中的秘密事项等。本案中,徐建华申请公开的信息显然不属于涉及国家秘密的信息。

关于无关信息免予公开的权力,《若干意见》第五部分第十四项规定:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”对此类信息政府亦有权不向申请人公开。

对申请公开的政府信息不存在的,政府不具有公开义务。本案中,徐建华诉称存在编号为238号的文件并要求公开该文件,但是靖江市人民政府举证证明无编号为238号的文件。经二审法院依职权查证,2002年靖城镇人民政府以靖镇政发文号发文的共149件,未发现有编号为238号的文件。徐建华仅提供了一份原靖城镇集体资产经营站出具的情况说明证明238号文件存在,无其它证据佐证,认定依据不足。法院认为因无此信息,故政府对该信息不具有公开义务,对要求判令公开238号文件的诉讼请求,法院不予支持。

需要强调的是,政府对有免予公开的信息以及不具有公开义务的信息,虽然具有拒绝公开的权力,但是在政府信息公开诉讼中,政府应承担相应的证明责任。在《条例》施行的初期,法院在信息公开案件审理中,认为有必要时可以主动依职权调查取证,以查明事实。

四、第三人反信息公开权的审查

《条例》的立法目的是保护公民、法人和其他组织获取政府信息的权利,原则上,一切政府信息都应当公开。但是,这种权利的行使不能没有界限,应以不侵犯他人合法权利为前提,一旦越过边界,则涉及第三人的反信息公开权。因为行政机关掌握的信息,有时会涉及第三方的商业秘密或个人隐私,如果将这些信息向申请人公开,就有可能损害第三方的合法权益。《条例》第二十三条规定:“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。”《条例》规定反信息公开权的目的是阻止行政机关公开涉及商业秘密或个人隐私的信息侵犯他人合法权益。反信息公开权利人在申请人提交信息公开申请后,可以依法决定是否同意行政机关公开相关信息。在信息公开诉讼中,法院应依法保护第三人的反信息公开权,但反信息公开权的行使需有事实和法律依据。缺乏事实和法律依据的,法院不予支持。

本案中,经法院审查,149号文件并不属于涉及商业秘密和个人隐私的信息,本案第三人的反信息公开权缺乏充足的事实依据,其反信息公开抗辩理由不能成立,法院不予支持。

文/吴宏文

(作者单位:江苏省泰州市中级人民法院)

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