不履行法定职责的行政赔偿责任份额

《人民司法（案例）》

2014年第4期

【裁判要旨】

行政机关不履行法定职责的行政赔偿份额，应根据不履行法定职责对损害后果的原因力大小和行政主体对损害后果过错程度两个主要因素，同时结合案件情况予以综合认定。　　

【案情】

原告（上诉人）：赣州市智信客运有限公司（以下简称智信客运公司）。被告（被上诉人）：于都县公路运输管理所。

2005年12月20日，原告智信客运公司与案外人易小兰、谢永生分别签订了客运车辆赣B24946、赣B25123、赣B24915的收购协议，原告分别于当月20日、22日支付购车款25万元、43万元、35万元，并于2006年11月28日到车辆登记部门办理了车辆所有权转移登记。2006年11月23日，智信客运公司就涉案车辆跨省线路经营权向于都县公路运输管理所提出办理变更客运车辆经营许可申请，于都县公路运输管理所于2006年12月13日作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》（以下简称《答复》）。智信客运公司对该《答复》不服，起诉至法院。案件经再审，江西省赣州市中级人民法院于2010年1月28日作出（2009）赣中行再终字第1号判决，撤销了该《答复》。被告于都县公路运输管理所根据该再审判决，于2010年3月16日盖章同意办理涉案3辆客车线路经营权变更手续。2012年1月19日，原告向被告提出国家赔偿申请书，被告未在法定期限内作出是否赔偿的决定。2012年6月19日，原告以被告2006年作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》造成原告购车款、车辆闲置等损失为由，向于都县人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判令被告赔偿车辆折旧损失103万元、车辆停运损失546万元。

另查明，2012年3月2日，江西省公路运输管理局组织智信客运公司及案外人新世纪汽运集团于都县长运公司对客运班线的问题，达成了会议纪要。2012年8月31日和9月6日，江西省公路运输管理局许可原告智信客运公司经营于都至深圳和于都至东莞班线。

【审判】

江西省于都县人民法院经审理认为，道路运输条例第十条规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：……（三）从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请。”行政许可法第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件的，行政机关应当依法办理变更许可。”原告认为，自己向被告申请变更客运经营许可，被告作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》，其具体行政行为经江西省赣州市中级人民法院（2009）赣中行再终字第1号判决撤销，该判决撤销等于确认被告行为违法，被告应依法赔偿原告购车款损失103万元、车辆停运利润损失546万元。本院认为，原告是长期从事客运经营的公司法人，应当知道跨省客运经营行政许可的变更按照道路运输条例和行政许可法的相关规定，应向江西省道路运输管理机构提出申请。行政许可法第三十二条第（二）项规定：“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。”从事跨省客运经营许可不属于被告的职权范围，被告未按行政许可法的规定处理原告的申请，而是作出《关于不同意变更班线经营许可的答复》，违反法律规定。但被告作出《答复》这一具体行政行为没有限制或剥夺原告取得从事跨省客运经营活动资格的权利能力，原告的合法权益未受该具体行政行为侵害，原告购车款损失、车辆停运损失与该具体行政行为没有因果关系，因此，原告要求被告赔偿购车款损失103万元、车辆停运利润损失546万元的请求没有事实和法律根据。据此，判决驳回原告的赔偿请求。

宣判后，原告智信客运公司不服一审判决，提起上诉。

二审期间，法院委托赣州市司法鉴定中心对涉案3辆客车闲置产生的支出管理费用、车辆折旧损失进行司法鉴定。鉴定结论为：3辆客车除残值外合计损失95.777万元。对3辆客车闲置产生的管理费用，由于无实际费用明确的财务信息，无法确定也就未作鉴定。

江西省赣州市中级人民法院经审理认为：一、针对被上诉人2006年12月13日作出的《关于不同意变更班线经营许可的答复》，本院2010年1月28日作出(2009)赣中行再终字第1号生效行政判决书，认定涉案车辆线路经营权依据江西省人民政府办公厅印发的《转发省交通厅关于清理整顿道路客运车辆挂靠经营工作方案（试行）》（以下简称省政府37号文）规定，应当随车变更给上诉人，判决撤销被上诉人《关于不同意变更班线经营许可的答复》，要求被上诉人依据省政府37号文件，对上诉人变更客运班线经营许可的申请重新作出具体行政行为。依据该生效判决，可以确认被上诉人的《关于不同意变更班线经营许可的答复》违法。二、对于被上诉人的违法行为与上诉人损失之间的因果关系。行政许可法第三十五条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”省政府37号文规定：“各级政府应当成立由交通、公安、旅游、财政、国资、工商、税务部门组成清挂工作小组，各有关政府部门应联合办公，及时、免费为脱钩车辆办理有关登记或变更手续。”依据上述规定，被上诉人有义务在法定期限内办理涉案车辆线路经营权变更手续并上报省运管局审批，被上诉人办理涉案车辆线路经营权变更手续是省运管局办理涉案车辆线路经营权审批的必经程序。由于被上诉人不办理涉案车辆线路经营权变更手续的违法行为，给上诉人向省运管局申请办理涉案车辆线路经营权审批造成了延误，致使涉案车辆长期闲置，无法正常经营，造成车辆折旧损失的事实成立，上诉人的车辆损失与被上诉人的违法行为具有因果关系。三、被上诉人的违法行为在本案中的过错程度和责任大小。根据被上诉人对造成上诉人财产损失的过错程度及所起作用，结合本案涉案车辆线路经营权审批权是省运管局，在审批期间上诉人与于都县长运公司之间针对线路牌的诉讼及上诉人本身等因素，确定被上诉人承担上诉人直接财产损失30%的国家赔偿责任。涉案3辆客车除残值外合计损失95.777万元属于直接损失，符合国家赔偿法的赔偿范围。因此，本案被上诉人的赔偿责任为95.777万元×30%=28.7331万元。关于上诉人提出赔偿车辆停运利润损失的诉讼请求，因其不属于车辆的直接损失，不符合国家赔偿法有关规定，本院不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理不当，依法应予以纠正。依照国家赔偿法第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，行政诉讼法第六十一条第(二)项规定，赣州中院判决如下：一、撤销于都县人民法院（2012）于行初字第12号行政判决；二、被上诉人于都县公路运输管理所应在本判决生效后30日内赔偿上诉人赣州市智信客运有限公司财产损失计人民币28.7331万元。一、二审案件受理费100元，鉴定费6000元，合计6100元，由上诉人赣州市智信客运有限公司及被上诉人于都县公路运输管理所各承担3050元。

【评析】

在涉及不履行法定职责行政赔偿案件中，行政主体的责任份额是除损失数额之外确定行政主体赔偿责任的又一重要因素。司法实践中，因不履行法定职责行政赔偿案件的复杂性，如何确定行政赔偿责任份额，及时保障当事人的合法权益，维护司法公正和权威，成为处理同类案件都需要解决的问题。

一、确定不履行法定职责行政赔偿责任份额缺乏明确法律规定最高人民法院《关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（以下简称《批复》）规定，在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。依据上述规定，对行政机关不履行法定职责行政赔偿责任的确定应考虑“对损害发生所起的作用”和“等因素”，并将“等因素”的确定权力赋予了法官裁量权。因相关法律和司法解释均未对不履行法定职责行政赔偿责任份额的确定作出具体规定，使得责任份额的确定完全依赖于法官的裁量权，进而呈现出各地法院操作标准不一，行政相对人因此涉诉信访，服判息诉效果亦不尽如人意。

二、确定不履行法定职责行政赔偿责任份额主要考虑的因素（一）行政机关不履行法定职责对损害后果的原因力大小原因力是指在构成损害结果的共同原因中，每一个原因对于损害结果发生或扩大所发挥的作用力。在不履行法定职责行政赔偿案件中，行政赔偿责任份额与行政主体不履行法定职责违法对行政相对人损害结果所起的作用密切相关，正如《批复》中规定了不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用，其实质就是原因力因素的确定。

原因力大小由造成损害结果所起的作用决定。根据各个原因对损害所起的作用可划分为主要原因和次要原因。主要原因是指在引起结果发生的诸因素中起主导和决定作用的因素，次要原因是指在引起结果发生的诸因素中起非主导和非决定作用的因素。对损害结果起主要作用的原因其原因力大，对损害结果起次要作用的原因其原因力小。主次原因可通过对直接原因和间接原因的分析确定。根据各个原因对损害结果的作用点，可将原因分为直接原因和间接原因。直接原因直接作用于损害结果，间接原因是指对损害的发生不起直接作用，而是与其他因素相结合才产生损害结果。

 1.明确原因。

一个损害的产生必然包含许多原因，构成一个原因链条，原因数的确定取决于原因与损害后果是否存在法律上因果关系。理论界对法律上因果关系的理解有各种学说，笔者比较认同相当因果关系说，把对损害后果起重要作用的条件作为法律上因果关系中的原因，以此确定损害后果的原因数。法律上的因果关系从来就不是一成不变的，在基本要素确定的情况下会随着案件的类型和具体环境的不同而有所侧重。除行政机关不履行法定职责这一原因外，原因数确定可从以下几点考虑：一是是否存在直接加害人。加害人包括直接加害人和共同加害人。如果存在几个独立的加害行为导致损害后果的发生，则应将每个独立加害行为作为单独的原因力予以统计原因数。二是受害行政相对人是否存在过错。受害行政相对人的过错原因主要包括对损害后果的造成是否存在过错，是否采取积极措施避免损失，或对损害的扩大是否存在过错。三是自然因素原因。四是导致损害后果的其他原因。其他原因属于兜底性质，用于应对具体案件的复杂性。

2.比较原因力。

根据诸原因在导致损害结果所起的作用，可对原因力进行比较。原因力比较过程中需要说明以下几个问题：一是比较原因力大小是确定责任份额的关键步骤，各原因比较将直接关系到行政主体不履行法定职责行政赔偿责任的份额。二是原因力比较的基本原则，对主次原因，次要原因原因力小于主要原因；对直接、间接原因，间接原因的原因力小于直接原因；对相近原因力原因，距离损害后果远的原因力原因小于距离损害后果近的原因力原因；对存在第三人加害行为的，应将加害原因作为最大的原因力；对行政相对人自身原因与行政主体不履行法定职责原因力相近时，行政相对人自身原因的原因力小于行政主体不履行法定职责的原因力。

（二）行政机关不履行法定职责对损害的过错程度1.行政主体不履行法定职责被确认违法，应推定行政主体具有过错。

行政主体应依据法律法规的规定履行其法定职责，因行政主体不履行法定职责导致行政相对人损害后果的发生，行政主体对其过错应予承担赔偿责任。过错是当事人的主观心理状态，有时很难确定其过错大小，并且行政主体是一个抽象的实体，没有物质的存在，本身不能活动，行政主体的过错来源于行政主体的工作人员但又难以归责于行政主体的工作人员。在现代行政组织及其程序复杂情况下，特别是行政主体的决定是以行政首长名义或党委会议研究决定后，以行政机关名义作出的，若要求受害人确定行政决定过错究竟出自何处何人未免太过苛刻，也不太现实，所以本文所述行政主体的过错属于推定过错。推定过错应按违法过错推定的原则处理，即在行政主体不履行法定职责行政赔偿中，只要行政主体不履行法定职责被人民法院确认违法的，就应推定行政主体具有过错。

2.行政主体不履行法定职责过错大小的确定。

行政主体不履行法定职责表现为拒绝履行、不完全履行、不予答复三种形式，其实也是不履行法定职责的三个阶段。拒绝履行、不完全履行、不予答复三个阶段共同组成不履行法定职责的完整形态。拒绝履行体现行政主体积极不作为，是行政主体积极追求的结果，属于明知而追求的结果，可推定行政主体具有故意，为重大过错；不予答复体现行政主体对行政相对人的请求怠于履行法定职责，是消极不作为，属于明知而放任的结果，可推定行政主体具有间接故意，为较重过错；不完全履行法定职责属于拒绝履行和不予答复的中间状态，可推定行政主体具有过失，为一般过错。根据上述分析，行政主体在不履行法定职责三个阶段中所反映的过错程度不同，按过错程度从大到小依次排列为：拒绝履行>不予答复>不完全履行。

（三）不履行法定职责行政赔偿份额的确定结合上述分析，不履行法定职责行政赔偿份额主要由不履行法定职责对损害后果的原因力大小和行政主体对损害后果过错程度两个主要因素确定。一是不履行法定职责属于拒绝履行形式，不履行法定职责对损害后果的原因力属于主要原因力时，行政机关不履行法定职责应承担主要责任，责任份额宜在60%左右；二是其他情形，行政机关不履行法定职责应承担次要责任，责任份额宜在30%左右；三是主要责任和次要责任的浮动幅度应由法官综合案件情况予以确定，幅度宜在0-10%之间。

三、确定不履行法定职责行政赔偿责任份额的例外行政主体不履行法定职责行政赔偿责任按是否存在加害行为的标准可划分为：对行政相对人存在第三人加害行为的行政赔偿责任份额和对行政相对人损害不存在第三人加害行为的行政赔偿责任份额。

一是存在直接加害人的情况下，行政机关不承担主要责任。这是因不履行法定职责而承担行政赔偿责任的一项基本归责。不履行法定职责引发的行政赔偿案件中，绝大多数存在第三人的直接加害行为。根据民事责任的一般原则，应当由加害人承担赔偿责任，行政主体基于不履行法定职责承担的责任不应当是全部责任，一般也不应当是主要责任。二是如果行政相对人已经从加害人处获得赔偿，则不应再获得行政赔偿，先行赔付的加害人也不得向行政机关追偿。理由为行政机关的行政赔偿责任不是连带责任，也不是补充责任，而是一种独立责任，且行政相对人不应当获得双份赔偿。加害人在承担赔偿责任时，可以行政机关应当承担部分赔偿责任为由提出抗辩。如果加害人放弃这种抗辩，从而承担了全部赔偿责任，则其不得再行提出抗辩或事后要求行政机关承担相应的赔偿责任。