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未按申请的形式公开信息构成违法

未按申请的形式公开信息构成违法

【裁判要点】

根据《政府信息公开条例》规定,行政机关依申请公开政府信息,一般应当按照申请人要求的形式予以提供。法院经合法性审查,确认被诉行政机关未按要求的形式提供信息且无正当理由的,依法应确认其违法;在查明申请人申请未获满足时,法院还应判决行政机关重新作出行政行为,以切实发挥裁判的指导评价作用。

【案情】

原告(上诉人):吴丽。

被告(被上诉人):泰兴市国土资源局。

江苏省泰兴市人民法院审理查明:原告吴丽在泰兴市黄桥镇花园组拥有房屋一幢,因部分房屋被强拆,原告吴丽以核实强拆行为合法性为由,于2012年8月6日向被告投寄政府信息公开申请表,申请公开其房屋所属集体土地被征为国有土地的批文及勘界图。被告于8月22日作出泰国土资[2012]第19号公告政府信息公开告知书,提供了《市政府关于同意划拨国有土地使用权给黄桥镇人民政府使用的批复》和《黄桥镇十桥南路、文明西路拓宽改造用地红线图》,但并未对原告房屋所属集体土地是否被征收为国有土地的相关信息予以直接告知。原告吴丽不服,提起行政诉讼,要求撤销上述告知书,并判令被告按原告要求的内容和形式提供信息。

【审判】

 江苏省泰兴市人民法院认为:

《政府信息公开条例》第十三条规定,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。该条例第二十四条规定,行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场答复。不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中,原告向被告申请公开其房屋所属地块被征为国有的土地征收批准文件及勘测定界图。被告在收到申请后,提供了划拨国有土地使用权文件和有关道路拓宽改造地红线图,并未对原告房屋所属集体土地是否被征收为国有土地的相关信息予以直接答复,但鉴于被告已在诉讼中当庭陈述,原告经合法批准使用的集体土地尚未被征收为国有,现再行判决被告履行信息公开职责已无实际意义。

江苏省泰兴市人民法院依据行政诉讼法第五十七条第二款第(一)项之规定,判决:确认泰兴市国土资源局作出的泰国土资[2012]第19号公告政府信息公开告知书违法,诉讼费50元由泰兴市国土资源局负担。

宣判后,吴丽不服一审判决,向江苏省泰州市中级人民法院提起上诉。理由为:一审已经确认被告未对原告申请予以明确答复,应依法判令其依法履行职责,被告在一审庭审中的陈述不能代替其应该履行的法定职责。

江苏省泰州市中级人民法院二审确认了一审法院查明的主要事实。另查明,2012年8月6日吴丽提交的政府信息公开申请表载明,所需信息的形式为“纸制”,获取信息的方式为“邮寄”。

江苏省泰州市中级人民法院认为:本案的争议焦点是被上诉人泰兴市国土资源局有无依法正确履行信息公开义务。双方当事人对于被上诉人泰兴市国土资源局未按上诉人吴丽的要求进行答复的事实没有争议。本案中,被上诉人在收到上诉人吴丽的申请后,向其出具了泰国土资[2012]第19号公告政府信息公开告知书,提供了市政府划拨国有土地使用权的批复和道路拓宽改造用地红线图,但并未对上诉人吴丽房屋所属地块是否被征收为国有的相关信息予以明确答复。该政府信息公开告知书与《政府信息公开条例》第二十四条的规定不符,应确认为违法。针对泰兴市国土资源局在一审庭审中的口头告知内容,“吴丽经合法批准使用的集体土地尚未被征收为国有”。《政府信息公开条例》第二十六条规定:“行政机关依申请公开政府信息,应当按照申请人要求的形式予以提供;无法按照申请人要求的形式提供的,可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案中吴丽向泰兴市国土资源局申请信息公开时要求以纸质书面的形式提供答复,因此泰兴市国土资源局在庭审中的口头告知行为不能作为是其对吴丽的合法答复,其应按照吴丽的要求重新作出书面答复。原审判决认定事实清楚,但适用法律错误。

江苏省泰州市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条之规定,判决:一、维持泰兴市人民法院(2013)泰行初字第0055号行政判决主文和诉讼费负担部分;二、泰兴市国土资源局在判决书送达后15日内针对吴丽的申请重新作出书面答复。二审案件受理费50元,由泰兴市国土资源局负担。

【评析】

根据国务院《政府信息公开条例》的规定,申请人可以根据自己的生产、生活或科研需要,依法向政府申请公开有关政府信息。本案主要涉及的是申请人在申请书中,对获取信息形式有具体要求的,根据便民原则和《政府信息公开条例》规定,在能够满足申请人申请的情形下,行政机关应满足申请人的信息获取需求。

一、行政机关履行信息公开职责应遵守依法行政原则的要求。

依法公开政府信息既是政府的行政权力,也是政府的行政义务。在政府信息公开活动中,必须严格遵循依法行政原则。依法行政是现代政治文明的重要标志,是我国对行政机关的总要求,它要求有效制约和合理运用行政权力,一切国家机关及其工作人员都必须严格按照法律规定,在其职权范围内,正确履行各项行政职责。在政府信息公开行为中贯彻好依法行政原则,必须按照依法行政的基本要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求,严格规范信息公开行政行为。《政府信息公开条例》在第五条规定了行政机关在政府信息公开中,应遵循公平、公正、便民原则。

便民原则要求行政机关在政府信息公开中尽可能地满足当事人的要求,减少当事人的程序负担,节约当事人的办事成本。为了切实落实便民原则,《政府信息公开条例》在信息公开的路径和程序的便利性上作了一系列的基本规定,如对主动公开的强制规定、对申请人提供合理帮助、适当简化申请手续等。行政机关依申请公开政府信息时,应尽力按照申请人要求的形态和格式提供。这些要求充分体现了便民原则,有利于实现申请人的信息公开权益,也是建设现代服务型政府的应有之义。在依申请公开政府信息时,申请人有权在法律规定的提供形式之中作出选择,并要求行政机关依法满足其请求。如果行政机关公开了信息,但不符合申请人在申请中描述的形式,可能引起政府信息公开的方式之诉。

二、法律对履行信息公开作为义务方式有明确规定的,行政机关应依法作出具体行政行为。

《政府信息公开条例》第二十六条对行政机关提供信息的形式作出了明确的规定,行政机关应当依照执行。从行政法上说,这是行政机关的程序作为义务。从行政行为构成要件看,政府信息公开行政行为具备具体行政行为的构成要件特征,它是行政机关履行信息公开职责的行为,具有行政法上的权利义务内容,并产生行政法上的法律效果。作为一种法律规定的履行职责行政行为,依申请公开信息被设定为行政机关的一种作为义务。法律上的作为义务一般有三种来源,即合同的约定、先前行为、法律规定。宽泛意义上的法律,既包括宪法、法律,也包括《政府信息公开条例》在内的行政法规。政府信息公开适格行政主体在收到申请人提交的符合条例规定的信息公开申请后,根据《政府信息公开条例》的规定,此时,接受申请的行政机关即负有了积极依法作为的行政义务。关于行政不作为,通常有两种基本认识:一种是将不作为理解为什么都没有做,另一种是将其理解为没有做应该做的。[1]本文所涉内容应当属于后者,没有做到应该做到的,属于不完全履行作为义务。不完全履行作为义务是指行政机关虽然履行了一定的作为义务,但是没有彻底地完成该事项上的相互关联的作为义务,没有真正地尽职尽责。本案原告吴丽能够证明被告泰兴市国土资源局已经收到吴丽于2012年8月6日投寄的政府信息公开申请表,经被告审查符合本机关受理条件,并依法受理了其申请,被告行政机关不仅要按期履行作为义务,而且要按照法律规定的方式完整履行作为义务。《政府信息公开条例》第三章对履行义务的方式和程序有明确的规定,该条例第二十六条规定:“行政机关依申请公开政府信息,应当按照申请人要求的形式予以提供;无法按照申请人要求的形式提供的,可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”。“应当”按照申请人要求,法律上的“应当”是必须的意思,即除非有例外情形存在,否则必须按照申请人要求的形式提供。本案中,除非被告行政机关能举证,充分证明其有合法的、适当的理由,无法按照指定形式提供信息,否则,行政机关应按照申请人选择的形式公开政府信息。

本案所涉行政机关信息公开形式的合法性,是考量整个信息公幵行政行为合法性的要素。行政法是程序法和实体法并重的部门法,任何合法的行政行为都应当是行政程序和行政实体两方面的统一。行政作为义务不仅包括实体作为义务,还包括程序作为义务。本案中,原告吴丽邮寄的政府信息公开申请表载明,所需信息的形式为“纸制”,获取信息的方式为“邮寄”。该申请表显示,吴丽指定了信息载体是纸质方式,获取方式是邮寄方式,从被告泰兴市国土资源局的辩解看,无证据证明其无法按照指定方式提供,不具有合理的阻却事由。因此,被告泰兴市国土资源局不仅应当告知吴丽政府信息内容的本身,还应向其邮寄书面信息。行政诉讼中,经人民法院合法性审查,应依申请公开政府信息的行政机关,负有具体的法定作为义务,在具备作为条件时,应从程序上和实体上依法作出合法行政行为。若行政机关未依合法形式正确履行信息公开职责的,则与《政府信息公开条例》第二十六条规定相悖,应认定其构成行政程序上的不作为违法。

三、必要时,除确认违法外,应责令行政机关重新作出具体行政行为,以真正满足申请人的信息获取需求。

法定义务被行政机关全面地、正确地履行是判断行政机关作为的标准,也是法院对本案信息公开行为进行合法性的审查的标准。行政机关不正确履行职责是依照合法性审查标准所获得的结论,在本质上它是一种违法履行法定职责的行为。[2]本案中,被告行政机关在庭审中告知了申请人信息内容,属于改变了原具体行政行为,根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第50条之规定,被告在一审期间改变被诉具体行政行为的,原告不撤诉,人民法院经审查认为原具体行政行为违法的,应当作出确认其违法的判决。原告起诉被告不作为,在诉讼中被告作出具体行政行为,原告不撤诉的,参照上述规定处理。因此,尽管被告行政机关在庭审中告知了申请人信息内容,申请人也知晓了申请公开的政府信息,但由于原告吴丽未撤诉,法院依然应当对原行为进行审查并作出违法确认判决。根据上述解释第67条规定,第二审人民法院审理上诉案件,应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。因此,二审法院的合法性审查也依然是围绕着原不作为行为进行审查。如查明行政机关未能“以申请人要求的形式提供”信息,应判定仍不符合政府信息公开行政作为的法定标准。行政机关政府信息公开行为结果不符合申请人合理期待的,应当界定为信息公开申请依然未获满足。如果对这样的行为不予纠正,则与《政府信息公开条例》追求的法律效果不符。从行政法治建设的方向看,行政机关以书面的方式答复申请人,有利于行政机关慎重对待信息公开申请,准确答复申请人。一审法院认为,被告泰兴市国土资源局已经改变了行政行为,采取当庭告知的方式告知了申请人信息内容,应视为适当的告知,只需确认违法,无需再另行判决被告重新作出具体行政行为的观点,缺乏法律依据,也是用不恰当的标准衡量行政机关是否作为的司法判断结果,作出的裁判结果不能满足原告的诉讼请求。二审法院对此进行了纠正,除确认行政机关违法外,还同时课以义务,判决行政机关重新依法作出具体行政行为。

二审法院作出上述课以义务判决,责令被告依法履行职责,是将行政机关的信息公开实体作为义务与程序作为义务视为一个整体进行评价的。在对信息公开申请人的利益进行考量,对行政机关的信息公开行为进行评价后,二审法院认为还有必要让行政机关充分作为,以实现周延地保护信息公开申请人的权利的司法目的。这样的判决,是法院对行政机关信息公开行为的正当干预,不仅具有评价作用,同时还具有指引作用,符合法治的精神,也是正确发挥行政诉讼对行政行为司法监督功能的体现。

 

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