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日照分析报告是申请建设工程规划许可的必备材料

日照分析报告是申请建设工程规划许可的必备材料

【裁判要点】

在城市规划法及地方政府规章无明确规定情况下,按照建设部《城市居住区规划设计规范》有关国家强制性标准的规定,日照分析报告应视为必须提交的规划行政许可申请材料。对规划行政许可行为作出确认违法判决应满足最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第58条的规定条件。

【案情】

2007年10月26日,第三人潍坊天润房地产开发有限公司向被告高密市规划局提交建设工程申请单,建设项目包括涉诉的15号商住楼。该楼共11层,建设规模10321平方米。2007年10月,被告根据规划作出方案审定通知书和建设工程规划要求书。2007年10月30日被告为第三人核发了2007鲁06-10-207号建设工程规划许可证。15号商住楼于2010年6月开工建设,至原告起诉时已建造完毕。原告居住的桂苑小区1号楼于2005年建成,位于高密市孚日街北,共六层。15号商住楼位于孚日街南,与桂苑小区1号楼隔街相对,两栋楼均为南北方位。被告在庭审中未提供有关15号商住楼与原告所居楼房之间的日照间距方面的证据。

桂苑小区1号楼的于钦业等18位居民认为,15号商住楼严重影响了其住房的采光,妨碍其正常生活,并导致房屋价值贬损,遂以高密市规划局对15号商住楼作出的规划许可不符合法律规定的采光最低标准、使原告住房原有采光通风等条件降低为由,提起行政诉讼,请求确认被告为15号商住楼作出的建设工程规划许可行为违法,并撤销2007鲁06-10-207号建设工程规划许可证。被告辩称第三人在申请过程中,依法提交了城市规划法、《山东省实施城市规划法办法》所要求的全部申请材料,且符合高密市城市发展总体规划的要求,被告审查后予以发证并无任何过错。第三人述称,原告不是本案建设工程规划许可行为的相对人,亦不是法律意义上的利害关系人,第三人所建设的楼房并未侵害原告的合法权益,原告不具备诉讼主体资格。第三人依据城市规划法第三十二条的规定提交相应的文件资料,高密市规划局的行政审批符合法律规定等。

【裁判】

山东省高密市人民法院经审理认为,原告作为规划许可行为涉及其相邻权的利害关系人,具有诉讼主体资格。被告根据城市规划法第三十二条、《山东省实施城市规划法办法》第三十七条规定,对第三人提供的建设项目批准文件和建设用地证件等材料进行审查后核发了建设工程规划许可证,但未提供证据证明15号商住楼与原告居住的1号楼之间的日照间距系数是多少、是否达到了规定的日照最低标准等,被告无法证明被诉行政行为合法。根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第58条之规定,判决:被告高密市规划局核发2007鲁06-10-207号建设工程规划许可证的行政行为违法。 一审宣判后,被告及第三人均不服,提起上诉。

2012年10月11日,山东省潍坊市中级人民法院判决:驳回上诉,维持原判。

【评析】

本案系因采光权引起的行政争议,房地产开发商向规划局申请办理建设工程规划许可证,是否必须提交有关日照分析方面的材料,是三方争议的焦点,也是认定本案被诉规划行政许可行为是否合法的关键。

一、提交日照分析报告的必要性

被诉行为发生时,我国关于建设工程规划行政许可的法律依据是城市规划法。对于申请许可及发证的规定见城市规划法第三十二条的原则性规定,对于申请人具体应提交的申请资料种类、内容及实施许可的程序并无具体规定。本案发生地山东省高密市施行的地方政府规章《山东省实施城市规划法办法》第三十七条对规划行政许可的具体程序及申请材料作出了规定。开发商应提供的申请材料为:建设项目批准文件和建设用地证件、建设申请、规划局作出的建设工程规划设计要求书、建设项目设计方案、建设工程施工图。无论城市规划法或《山东省实施城市规划法办法》,都未规定申请人应提交日照分析材料。既然申请人提供的材料已满足了法律及地方政府规章的要求,被告证据充分的辩解理由看似成立,且第三人认为没有法律规定日照分析报告是需要审查的材料,如果被告对此审查则构成超越职权。那么,日照分析报告是否建设工程规划许可的必备材料呢?笔者从建设工程规划许可的特点进行分析。

建设工程规划许可是一项政策性、专业性、技术性非常强的工作。从法律对于建设工程规划许可机关的授权看,对是否作出规划许可完全由规划部门独家掌握。规划部门根据城市规划,提出建设工程规划设计要求,开发商根据设计要求作出建设工程设计方案及施工图,规划部门审核后,决定是否颁发许可证。由于建设工程规划许可的专业性、技术性强,需由规划行政执法人员利用其专业知识及工作经验作出判断和决定。该决定具有独立性、权威性,独占判断的特点非常鲜明。同时,规划行政执法人员又可以在法律确定的原则、范围内,依其主观判断,做灵活性选择,进行自由裁量。而普通民众依自身常识及生活经验一般无法对规划许可事项做出准确判断,在这一点上,法官也亦然。但具体到本案,建设高层建筑应当有合理的楼间距以保证相邻建筑的采光,这一点并没有超出普通民众的判断能力。对规划部门而言,无论是独占判断还是自由裁量,规划行政许可必然不能脱离技术标准和规范而任意实施,对于采光等方面的要求应当有一定的规范依据。

本案的突破口在于对技术规范、标准的认识与参照适用。由建设部批准自1994年2月1日起施行的《城市居住区规划设计规范》GB50180-93即为规划许可的技术标准,该标准的性质为强制性国家标准。该《规范》后经修订,自2002年4月1日起施行。新《规范》明确规定:5.0.2(第1款)等为强制性条文,必须严格执行。该5.0.2(第1款)即:针对不同气候区的大、中小城市,对住宅日照标准分别作出了明确规定,内容包括日照标准日、日照时数、有效日照时间带等;还对特定情况作出规定:(1)老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准;(2)在原设计建筑外增加设施不应使相邻住宅原有日照标准降低;(3)旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低,但不应低于大寒日日照1小时的标准。我国标准化法及其《实施条例》均明确规定,工程建设的质量、安全、卫生标准及国家需要控制的其他工程建设标准属于强制性标准,必须执行。据此,规划局在作出规划许可时,必须执行建设部《城市居住区规划设计规范》中的国家强制性标准,没有选择性适用的余地。由此得出结论,第三人必须向规划局提交相应材料以证明其所建工程符合5.0.2(第1款)关于日照标准的规定,即日照分析报告是申请建设工程规划许可的必备材料。

 

在国家强制性标准之外,山东省潍坊市及所辖的高密市尚有三部涉及城市规划日照标准方面的规范性文件:被告制定的《潍坊市日照阴影分析管理技术暂行规定》、《潍坊市城市规划管理技术规定》及《高密市城市规划管理技术规定》。如按上述规定执行,第三人也必须提交日照分析报告,以证明其所建工程满足关于日照标准的要求。被告辩称上述潍坊市的规定不属于法律、法规,仅属内部工作规程及对下级部门的指导性意见,不能作为执法的法律依据。

潍坊市及高密市的上述规定,均系根据上位法及国家有关技术规范所制定的具体技术规定,对规划许可的具体实施具有指导意义,在不与上位法或相关技术规范抵触的前提下,在当地范围内应当遵守执行。现实中,规划部门往往将这些规范性文件作为具体行政行为的直接依据。根据行政诉讼法和立法法的相关规定,人民法院审理行政案件,依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,参照规章。此类其他规范性文件不是正式的法律渊源,对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。当执法机关适用其他规范性文件时,法院经审查认为该文件合法、有效并合理、适当时,在认定被诉行为合法性时则承认其效力。本案被告因未按该文件执行,则抗辩不能作为执法依据,法院不宜直接将该文件作为确认被诉行为违法的依据。而建设部《城市居住区规划设计规范》5.0.2(第1款)作为国家标准中的强制性条文,在对被诉行为进行司法审查时,人民法院可以参照适用。

二、案件的裁判

本案对案件的证据认定及裁判方式存在争议。第一种意见认为:对被告一审庭后提交的日照分析报告一审未予认定是错误的,15号商住楼与第三人建的14号楼(本案未审理)可能共同造成了影响采光的后果,对两座楼的日照分析及裁判应一并处理,一审判决事实不清,应发回重审。第二种意见认为:第三人未按国家强制性标准的规定提供日照分析报告,被诉行为缺少主要证据。一审对证据的处理正确,应维持原判。二审判决采用第二种意见。笔者持第二种意见,分析如下:

(一)对证据的审查认定

鉴于规划行政许可的专业性、技术性强、独占判断之特质,行政审判对规划行政许可的司法审查强度较弱,一般采用高度尊重的审查标准,而不进行全面审查。实践中,因难以对技术性证据的真实性、合法性进行分析认定,从而无法对被诉行为的事实、性质作出精准的认定,导致对被诉行为无法进行实质性审查,而仅限于形式审查。但是,针对规划许可行为的证据形式、证据来源及取得程序是否合法,行政审判有判断的能力,本案对被诉行为则采用了适度审查的审查标准。

本案被告在举证期限内未提供日照分析证据,在一审两次庭审结束后,在一审法院做协调工作时,被告提供电子版日照分析图、测绘图,在二审庭审中上诉人虽称有日照分析图但仍未当庭提供。被告一审庭后提交的电子版日照报告存在以下问题:1.不符合行政诉讼法第三十一条所规定的证据的形式,且不属于可消除形式瑕疵的证据,不具备证据能力;2.该宗材料无其他证据相印证,其真实性不能确定;3.该宗材料并未在被告向法院提交的执法案卷中出现,也无证据证明系执法过程中做出,事后提交,不能排除先裁决、后取证的违法取证嫌疑。一审对该宗材料不予认定符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求。

(二)裁判方式的选择

被诉规划行政许可行为丧失合法性后,法院选择了确认违法的判决方式。理由是被诉行为符合城市发展的要求,有利于改善城市居民居住条件和城市总体面貌,带有一定的公益性,且15号商住楼已经建造完毕并陆续出售,若判决撤销该规划许可行为,将对社会公共利益带来不利影响,同时造成社会财富的浪费。

选择裁判方式是一个利益衡量和价值裁判的过程。目前社会处于转型时期,行政诉讼中多重利益互相冲突的情形日渐增多。利益衡量这种为解决制定法与社会生活脱节现象而生的法解释方法,正越来越多地被运用于存在重大利益冲突的涉房地产及拆迁行政案件中。当违法的行政行为在具备可撤销的条件时,一般应判决撤销,但根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第58条规定,在撤销违法行政行为会给国家利益或者公共利益造成重大损失时,法院应当作出确认违法的判决,保留该行政行为的法律效力。目前,因国家利益、公共利益及重大损失在学理上、立法上均未明确界定,在利益衡量的过程中是否涉及国家、公共利益,是否构成重大损失,轻重取舍,俱由法官自由裁量。一项真正合理、有说服力的利益衡量的判决,不应只看其所罗列的理由,应当能看到理由之依据,根本的是要看是否做到各方利益的均衡。

本案第三人建房属于商业开发,既不是旧城改造,也不是建设公益工程,其目的纯为盈利,第三人的行为丝毫不具有公益的性质。被告对该工程办理规划许可,二审判决从改善城市面貌等方面赋予其公益性,以房屋陆续出售为由认为撤证将造成社会公共利益的重大损失,即满足了作出确认违法判决的条件。本案判决产生的后果意味着:高密市规划局的许可行为是违法的,但开发商取得的建设工程规划许可证是有效的。判决被告采取补救措施,是否补救、如何补救,由被告自由裁量,法院不对此进行干预。

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