信访办公室作出的信息公开答复应否撤销?

 [裁判要旨]

"超越职权的"行政行为构成违法，应予撤销。而且通常认为，没有直接对外管理职能的内设机构不能直接实施影响行政相对人合法权益的行政行为。但这是针对损益性行政行为而言，属于授益性行政行为的政府信息公开未必完全适用。有些行政机关的内设机构因其具有独立性，也会制作政府信息，因而被赋予公开政府信息的义务。而且，内设机构在向申请人提供政府信息时，其行为的性质是授益而非损益，是提供服务而非限制权利。损益性行政行为"法无明文授权即属超越职权"，授益性行政行为不能一概适用这一标准。同时，针对一个本来是满足其申请的授益性行政行为起诉，也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。

[裁判文书]

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）最高法行申3007号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李山林，男，1945年8月7日出生，汉族，无业，住北京市东城区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市朝阳区人民政府，住所地北京市朝阳区。

法定代表人王灏，该区人民政府区长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）北京市人民政府，住所地北京市东城区。

法定代表人王安顺，该市人民政府市长。

再审申请人李山林因诉北京市朝阳区人民政府（以下简称朝阳区政府）、北京市人民政府（以下简称北京市政府）政府信息公开、行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终1701号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

李山林向原审法院诉称：其申请公开2015年3月11日周三区领导排班表、接待人员身份信息。北京市朝阳区委朝阳区人民政府信访办公室（以下简称信访办公室）是内设机构，不具有行政主体资格，其以自己名义作出的《答复告知书》超越职权，应予撤销。北京市政府未在法定期限内作出《行政复议申请材料补正通知书》和《复议决定》，存在程序违法、诉判不对应的问题。故请求法院依法撤销《答复告知书》和《复议决定》，并判令朝阳区政府重新作出答复。

北京市第四中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定：“提起行政诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，李山林向信访办公室申请公开2015年3月11日周三区领导排班表、接待人员身份等信息，信访办公室对其申请作出《答复告知书》的行为，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）调整范围，故不属于行政诉讼受案范围。李山林的起诉不符合行政诉讼法第四十九条第四项规定的起诉条件，依法应予驳回。据此作出(2015)四中行初字第691号行政裁定，驳回李山林的起诉。李山林不服，提起上诉。北京市高级人民法院以相同理由裁定驳回李山林上诉，维持一审裁定。

李山林在向本院提出的再审申请中请求：依法对本案再审或改判。其申请再审的主要事实和理由为：原审法院认为被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围，是以司法权代替了行政权。

本院认为：根据《政府信息公开条例》第二条的规定，行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息都是政府信息。政府信息的申请及答复行为均应受《政府信息公开条例》的调整。《政府信息公开条例》第三十三条还规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案再审申请人李山林申请公开的2015年3月11日（周三）朝阳区领导排班表、接待人员身份信息均是行政机关在履行职责过程中制作或保存的信息，属于政府信息。原审法院认为李山林申请公开涉案信息，信访办公室对其作出被诉答复的行为，不属于《政府信息公开条例》的调整范围，亦不属于行政诉讼受案范围，不符合上述法律规定。

按照行政诉讼法第一条的规定，人民法院审理行政案件的首要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。该法第二条因此规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。据此可知，行政诉讼法首先是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提，是存在被诉行政行为侵害原告合法权益的可能。具体到政府信息公开诉讼，则是通过审查政府信息是否存在以及行政机关是否应当依法公开，来保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。本案中，再审申请人已经依申请获取了“2015年3月11日（周三）区领导接待日排班接待领导为区委副书记、区长吴桂英”的信息，因此并不存在合法权益因政府信息公开行为遭受侵害的可能。针对这样一个授益性的政府信息公开答复提起诉讼，既没有将其撤销的权利基础，也没有责令行政机关重新作出答复的任何必要。再审申请人之所以提起本案诉讼，核心理由是对信访办公室作出政府信息公开答复的职权提出质疑。再审申请人主张，信访办公室是内设机构，不具有行政主体资格，以自己名义作出的《答复告知书》超越职权，应予撤销。本院认为，行政诉讼法第七十条确实规定，“超越职权的”行政行为构成违法，应予撤销。而且通常认为，没有直接对外管理职能的内设机构不能直接实施影响行政相对人合法权益的行政行为。但这是针对损益性行政行为而言，属于授益性行政行为的政府信息公开未必完全适用。有些行政机关的内设机构因其具有独立性，也会制作政府信息，因而被赋予公开政府信息的义务。而且，内设机构在向申请人提供政府信息时，其行为的性质是授益而非损益，是提供服务而非限制权利。损益性行政行为“法无明文授权即属超越职权”，授益性行政行为不能一概适用这一标准。同时，针对一个本来是满足其申请的授益性行政行为起诉，也因缺乏权利受侵害的事由从而缺乏可保护的合法权益而不具备诉的利益。总之，原一、二审法院虽然在认定《政府信息公开条例》的适用范围和行政诉讼受案范围方面对于法律规定有不当理解，但裁判结果并无予以纠正的必要。再审申请人要求对本案再审或改判的再审请求，本院不予支持。

综上，李山林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李山林的再审申请。