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上海鑫晶山建材开发有限公司与上海市金山区环境保护局案

上海鑫晶山建材开发有限公司与上海市金山区环境保护局案

上海行政审判十大典型案例(2017)

案例1

【典型意义】

环境法律规范法律适用交叉竞合较多,环境行政处罚的行政案件如何选择适用环境法律规范是法官需重点关注的问题。本案核心法律争议在于,堆积有固体废物的企业厂界臭气浓度超出国家排放标准时,是适用《大气污染防治法》,还是适用《固体废物污染环境防治法》。前者第九十九条第(二)项规定了超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的情况的处罚,后者第六十八条第一款第(七)项及第二款规定了未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的情况的处罚。

本案判决确立了最贴切法律适用原则。通过对两部法律各自条文的语义分析,结合案件情况,最终确定在厂界臭气浓度超过国家排放标准时应适用《大气污染防治法》第九十九条第(二)项规定进行处罚。同时,前述两部法律规定中的处罚幅度不同,适用处罚幅度更高的《大气污染防治法》对企业违法行为可起到更强威慑作用,符合环境保护利益衡平原则,对加强环保执法力度、提升环境治理效果具有典型意义。

上海市金山区人民法院

 

行政判决书

(2017)沪0116行初3号

原告上海鑫晶山建材开发有限公司,住所地上海市金山区枫泾镇五一村九组。

法定代表人陈永忠,该公司董事长。

委托代理人王清坤,上海百悦律师事务所律师。

委托代理人肖鑫,上海百悦律师事务所实习律师。

被告上海市金山区环境保护局,住所地上海市金山区石化临桂路2430号。

法定代表人刘雪峰,该局局长。

委托代理人温翡,该局工作人员。

委托代理人周海英,上海市群成律师事务所律师。

原告上海鑫晶山建材开发有限公司(以下简称鑫晶山公司)因不服被告上海市金山区环境保护局(以下简称金山环保局)作出的行政处罚决定,于2017年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月9日立案受理,并于同月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年2月16日公开开庭审理了本案。原告鑫晶山公司委托代理人王清坤、肖鑫,被告金山环保局局长刘雪峰及委托代理人温翡、周海英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2016年12月2日,被告作出第2020160224号《行政处罚决定书》(以下简称被诉行政处罚决定),认定2016年8月17日,被告执法人员对原告无组织排放恶臭污染物进行检查、监测,在原告厂界采样后,经上海市金山区环境监测站(以下简称金山环境监测站)检测,3#监测点臭气浓度一次性最大值为25,超出《恶臭污染物排放标准》(GB14554-93)规定的排放限值20,该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)第十八条的规定,依据《大气污染防治法》第九十九条第(二)项的规定,决定对原告罚款人民币25万元(以下币种均为人民币)。

原告鑫晶山公司诉称,其系以其他企业生产过程中产生的污泥为原料进行无害化处理的资源综合再利用企业,厂区内的臭气来源于作为生产物料的污泥,而原告不是污泥的生产者,被告未调查臭气来源即因厂区界址臭气浓度超标将原告认定为臭气的排放者,与事实不符;被告处罚依据的《监测报告》未清晰界定原告所属的环境空气功能区及对应的恶臭污染物厂界标准值,三类环境空气功能区已并入二类区,但不代表三类区已经取消,原告所在区域有可能适用《恶臭污染物排放标准》中三级恶臭污染物厂界标准值,同时,连续排放源排放监测采样频率与间歇排放源不同,《监测报告》也未明确采取何种采样频率;污泥属于一般固体废物,因之造成的污染应适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)第六十八条第一款第(七)项及第二款的规定,处一万元以上十万元以下的罚款,但被告适用了罚款数额更高的《大气污染防治法》第九十九条第(二)项规定,属适用法律错误;在多个监测点位中,仅3#监测点位臭气浓度超标,且仅系轻微超标,被告处以25万元的罚款,显有不当;此外,原告系资源综合再利用企业,享有税收优惠政策,一旦遭受行政处罚,则一定时期内无法再申请免税,且原告2016年8月处于新旧股东股权转让期间,公司新管理者未及时掌握公司情况,被告未考虑前述因素,仍处以巨额罚款,严重影响企业生存与发展。因此,被诉行政处罚决定认定事实及适用法律均错误,处罚幅度明显不当,请求予以撤销。

被告金山环保局辩称,其作为环境保护主管部门,有权对大气污染违法行为进行行政处罚;被告对原告无组织排放恶臭污染物进行了监督监测,在其厂界采样后,经检测,3#监测点臭气浓度一次性最大值超出了恶臭污染物排放国家标准,该事实证据确凿,原告调查时亦无异议;三类环境空气功能区已并入二类区,《监测报告》认定原告所在区域应执行二级恶臭污染物厂界标准限值20并无不当,且监测时根据现场情况对原告厂界四个点位各采集三次并取其最大值的做法亦符合规定;被告接到群众投诉后,对原告厂区进行检查并由金山环境监测站对厂区内厂界臭气和废气排放口进行采样,在收到《监测报告》后依法立案,经调查,作出责令改正通知,后经听证作出被诉行政处罚决定,执法程序合法;原告向大气排放恶臭污染物超出国家标准,被告适用《大气污染防治法》依法有据;被告作出处罚时已充分考虑了原告违法行为对环境及社会的影响、违法次数、配合调查取证情况、整改情况以及原告企业性质等因素,处罚幅度并无不当。被诉行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,程序合法,裁量适当,请求依法驳回原告的诉讼请求。

原告为证明其主张,向本院提供了以下证据:1.营业执照、上海市高新技术企业认定证书,证明原告为综合利用淤泥开发新型建材的企业;2.《关于“年新增2000万块多规格环保型淤泥烧结多孔砖技术改造项目”环境保护设施竣工验收的审批意见》及LS56-2012号《建设项目竣工环境保护验收监测报告》,证明2000万块多规格环保型淤泥烧结多孔砖项目为原告当前运营的项目,相应环保设施已于2012年12月获得被告验收通过,项目各项排放符合国家标准,原告生产过程主要污染物为烟尘,通过56米高烟囱排放,不产生恶臭气体;3.污泥处理协议8份,证明原告系从事固体废物无害化处理和处置的企业,主要业务之一是利用自身技术和设备,处理自来水厂、污水处理厂等其他企业生产过程所形成的淤泥、污泥;4.《关于污(废)水处理设施产生污泥危险特性鉴别有关意见的函》及《固体废物污染环境防治法》相关条文,证明生活污水处理所产生污泥为一般固体废物,国家鼓励、支持固体废物综合利用,对固体废物的运输、存储、处置等过程中造成二次污染的行为应适用《固体废物污染环境防治法》第十七条及第六十八条的规定;5.资源综合利用技术咨询报告,证明原告作为以废弃物的处理和再次利用为主要业务的资源综合利用企业,可享受增值税即征即退70%的税收优惠政策;6.股权转让协议、交接清单,证明原告在2016年8月发生股权转让,被告对原告执法检查时正处于新旧股东交接期间;7.财税[2015]78号文件,证明企业违反税收、环境保护的法律法规受到警告或者单次1万元以下罚款之外的其他处罚的,在此后36个月内无法享受税收优惠。

关于原告提供的前述证据,被告对证据1真实性无异议,但认为资源再利用企业不能成为环境处罚豁免的理由;对证据2真实性无异议,但原告不能据此证明其在生产过程中未产生臭气;对证据3真实性无异议,相关处理协议中明确约定不能造成二次污染,否则原告应承担相应责任;对证据4真实性无异议,原告系无组织排放造成臭气浓度超标,应适用《大气污染防治法》,不应适用《固体废物污染环境防治法》;对证据5、证据6、证据7真实性无异议,但认为均与本案无关。

被告为证明其主张,向本院提供了以下依据、证据:

一、依据:《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第十条第一款及《大气污染防治法》第五条第一款,作为其职权依据;《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条、第四十二条,《环境行政处罚办法》第二十二条、第二十六条、第二十七条、第三十三条、第三十五条、第四十五条、第四十八条、第五十一条、第五十五条,作为其执法程序依据;《大气污染防治法》第十八条、第九十九条第(二)项,作为其法律适用依据。

二、执法程序证据:《监测数据/报告收发记录单》,行政处罚立案报告表,案情调查报告,行政案件拟处理意见,行政案件审理意见,金环保听告字[2016]第224号《行政处罚听证告知书》、金环保改字[2016]第224号《责令改正通知书》、金环保听告回字[2016]第224号《听证回执》及前述文书的送达回证与送达现场情况,听证通知书、送达回证,听证笔录,听证报批表,行政处罚决定文书送达回证,上述证据证明被告于2016年9月5日收到金山环境监测站移交的《监测报告》后,依法立案和调查,后进行了听证,作出被诉行政处罚决定并进行送达。

三、认定事实证据:1.信访处理单,证明执法来由,被告因群众信访投诉对原告进行执法检查;2.现场检查笔录,证明被告执法人员于2016年8月17日对原告厂区进行检查并制作了笔录;3.询问笔录,证明被告对原告进行了调查询问;4.现场监测工况记录,证明金山环境监测站现场采样情况;5.《测试报告》,证明该报告中《监测报告》的监测数据显示原告厂界臭气浓度超标;6.检验检测机构资质认定证书附表,证明金山环境监测站具有检验检测机构资质;7.《恶臭污染物排放标准》,证明测试报告系依据国家标准作出;8.金环许[2009]201号《关于多规格环保型淤泥烧结多孔砖技术改造项目环境影响报告表的审批意见》、金环验[2012]79号《关于“年新增2000万块多规格环保型淤泥烧结多孔砖技术改造项目”环境保护设施竣工验收的审批意见》,证明原告运营项目系新扩改建项目;9.《对其他环境保护违法行为的罚款幅度的一般裁定》,证明被告综合考虑原告违法行为对环境的影响程度、对社会的影响程度以及原告的整改情况、违法次数、配合调查情况等因素后确定了具体处罚幅度;10.信访处理单及中央环境保护督察组举报受理交办清单,证明原告被群众数十次投诉排放臭气、黑烟等问题,被告确定处罚金额时考虑了原告行为造成的社会影响;11.原告公司出具的情况说明,证明被告裁量处罚金额时考虑了原告整改情况;12.第2020150479号《行政处罚决定书》及其送达回证,金环保改字[2015]第479号《责令改正通知书》,证明原告曾因2015年7月20日厂界臭气浓度超标被被告责令改正、罚款35,000元,被告确定被诉行政处罚决定罚款金额时考虑了原告违法次数因素。

关于被告提供的上述证据,原告认为事实证据中,证据1未体现群众反映排放臭气问题;对证据3真实性无异议,询问对象是原告员工,其已陈述臭气扩散是因新旧股东交接,未及时处理堆积的污泥所致;对证据7,认为被告未明确原告所在区域所属环境空气功能区类型以及执行的恶臭污染物厂界标准值等级标准,亦未确定是采用了连续排放源采样频率,还是采用了间歇排放源采样频率;对证据8真实性无异议,原告生产过程中不产生臭气,废气通过56米高烟囱排放;对证据9无异议,系被告执法裁量时的参考标准;证据10无法确认其真实性。对其他证据,原告未提出异议。

根据原、被告双方的举证、质证意见及案件审理情况,本院对双方提供的依据、证据认证如下:对原告提供的证据1、证据2、证据3、证据4的真实性予以确认;证据5系资源综合利用技术咨询报告,证据6系原告股权转让材料,证据7系税务政策,均与被告是否应对原告进行环境行政处罚无关,本院均不予采信。被告提供的依据均系有效法律规范,本院予以确认。被告事实证据1与证据10可相互印证,证实群众多次投诉原告厂区排放臭气,本院均予采信;证据7系国家标准,对其真实性予以确认,原告就证据7所提异议与证据5中《监测报告》是否可以采信紧密相关,本院将在后文进行认定;被告提供的其他认定事实证据及执法程序证据能够完整反映群众投诉、现场检查、取样检测、立案调查、责令改正、组织听证等行政处罚过程及相关事实,本院均予采信。

结合当事人的庭审陈述和上述认证的证据,本院确认以下事实:

因群众举报,2016年8月17日,被告金山环保局执法人员前往原告鑫晶山公司进行检查,并由金山环境监测站工作人员对该公司厂界臭气和废气排放口进行气体采样。同月26日,金山环境监测站出具了编号为XF26-2016的《测试报告》,该报告中的《监测报告》显示,依据《恶臭污染物排放标准》(GB14554-93)规定,臭气浓度厂界标准值二级为20,经对原告鑫晶山公司厂界四个监测点位各采集三次样品进行检测,3#监测点位臭气浓度一次性最大值为25。2016年9月5日,被告金山环保局收到前述《测试报告》,遂于当日进行立案。经调查,被告金山环保局于2016年11月9日制作了金环保改字[2016]第224号《责令改正通知书》及《行政处罚听证告知书》,并向原告鑫晶山公司进行了送达。应原告鑫晶山公司要求,被告金山环保局于2016年11月23日组织了听证。2016年12月2日,被告金山环保局作出内容如前的被诉行政处罚决定。

另查明,2009年11月13日,被告金山环保局审批通过了原告鑫晶山公司上报的《多规格环保型淤泥烧结多孔砖技术改造项目环境影响报告表》,2012年12月5日前述技术改造项目通过被告金山环保局竣工验收。同时,2015年以来,原告鑫晶山公司被群众投诉数十起,反映该公司排放刺激性臭气等环境问题。2015年9月9日,因原告鑫晶山公司同年7月20日厂界两采样点臭气浓度最大测定值超标,被告金山环保局对该公司作出金环保改字[2015]第479号《责令改正通知书》,并于同年9月18日作出第2020150479号《行政处罚决定书》,决定对原告鑫晶山公司罚款35,000元。

本院认为,根据《环境保护法》第十条第一款的规定,被告作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门,具有对所在行政区域环境保护工作实施监管管理的法定职责,有权对环境违法行为进行处理。被告接到群众投诉后,对原告生产场所进行检查,并由金山环境监测站对原告厂界四个点位进行了气体采样,在接到《监测报告》后,被告进行立案,经调查,作出责令改正通知并进行听证,后作出被诉行政处罚决定,执法程序并无不当。本案的争议焦点在于:1、被告根据《监测报告》认定原告排放臭气且浓度超标是否有误;2、被告适用《大气污染防治法》对原告涉案行为进行处罚是否正确;3、被诉行政处罚决定处罚幅度是否合理。

关于第一个争议焦点,原告认为其生产过程中通过烟囱排放的气体并未超标,厂区内的臭气来源于作为其生产物料的污泥,而污泥系其他企业产出,其非污泥的生产者,故其不是臭气排放者,同时,被告处罚依据的金山环境监测站《监测报告》认定原告厂区适用的恶臭污染物厂界标准值有误,采样频率亦不明确。对此,本院认为,根据《大气污染防治法》第十八条的规定,企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的,应当符合大气污染物排放标准,遵守重点大气污染物排放总量控制要求。本案无证据可证实臭气来源于污泥,即使可能来源于污泥,原告作为排污单位,生产活动全程排放的污染气体均应符合国家标准的要求,既包括有组织排放,也包括泄露、无组织排放。生产原料的处置、管理属于生产环节之一,原告作为生产单位对此负有环境管理义务,因疏于管理导致厂界臭气浓度超标亦应承担相应责任。关于原告厂界执行何种恶臭污染物排放标准的问题,《恶臭污染物排放标准》将恶臭污染物厂界标准值分为三级,排入“GB3095”中一类区的执行一级标准,排入二类区的执行二级标准,排入三类区的执行三级标准。该标准中恶臭污染物厂界标准值是对无组织排放源的限值,其中二级标准又分为两类,第一类为“新扩改建”类,臭气浓度标准限值为20;第二类为“现有”类,臭气浓度标准限值为30。该标准同时规定,1994年6月1日起立项的新、扩、改建设项目及其建成后投产的企业执行二级、三级标准中相应的标准值。《恶臭污染物排放标准》于1994年1月15日实施,而“GB3095”所指代的《环境空气质量标准》已多次进行修订,最新修订的《环境空气质量标准》(GB3095-2012)于2016年1月1日实施,其中调整了环境空气功能区分类,将三类区并入二类区,一类区为自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域,二类区为居住区、商业交通居民混合区、文化区、工业区和农村地区。金山环境监测站结合原告厂区所在区域及原告已于2009年实施项目技术改造等情况将原告厂界臭气浓度标准认定为二级标准“新扩改建”类限值20,并无不当。关于环境监测机构出具的《监测报告》是否明显有误的问题,金山环境监测站具有对臭气浓度进行检验检测的资质,其对监测对象厂界臭气浓度的采样、检测具有专业判断能力。《恶臭污染物排放标准》规定,排污单位排放的恶臭污染物,在排污单位边界上规定监测点的一次最大检测值必须小于或等于恶臭污染物厂界标准值。同时,该标准对于无组织排放源监测按连续排放源及间歇排放源的不同规定了不同采样频率:连续排放源相隔2小时采集一次,共采集4次,取其最大测定值;间歇排放源选择在气味最大时间内采样,样品采集次数不少于3次,取其最大测定值。由此可见,对大气污染物的排放测定应采取严格的方式和方法,即使在最大负荷生产和排放以及在最不利于污染物扩散稀释的条件下,排放监控值亦不应超过排放标准规定的限值。金山环境监测站根据现场情况,按照间歇排放源采样频率对原告厂界四个监测点位各采集三次样品进行检测,取其最大测定值,符合选择尽可能高的生产负荷及不利于污染物扩散稀释的条件进行检测的原则,未违反《恶臭污染物排放标准》的要求,本院予以尊重、认可。因此,被告认定原告2016年8月17日厂界3#监测点臭气浓度一次性最大值25超过规定排放限值20,事实清楚,证据确凿。

关于第二个争议焦点,原告认为厂界恶臭来源于生产用的污泥,污泥属于一般固体废物,其涉案行为应适用《固体废物污染环境防治法》第六十八条第一款第(七)项及第二款的规定,不应适用罚款数额更高的《大气污染防治法》第九十九条第(二)项规定。前者规定,未采取相应防范措施,造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的,处一万元以上十万元以下的罚款;后者规定,超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。前者规制的是未采取防范措施造成工业固体废物污染环境的行为,后者规制的是超标排放大气污染物的行为;前者有未采取防范措施的行为并具备一定环境污染后果即可构成,后者排污单位排放大气污染物必须超过排放标准或者重点大气污染物排放总量控制指标才可构成。本案中,被告接到群众有关原告排放臭气的投诉后进行执法检查,检查、监测对象是原告排放大气污染物的情况,《监测报告》显示臭气浓度超标,故适用《大气污染防治法》第九十九条第(二)项规定更为贴切和准确,且如前所述,本案并无证据可证实臭气是否来源于任何工业固体废物,故被诉行政处罚决定适用法律并无不当。

关于第三个争议焦点,在案证据及庭审情况证实,被告在确定罚款幅度时,综合考虑了原告违法行为对环境及社会的影响、违法次数、配合调查取证情况、整改情况以及原告企业性质等因素,决定罚款25万元,罚款数额亦在《大气污染防治法》第九十九条第(二)项规定的法定裁量幅度内,被诉行政处罚决定处罚幅度并无不当。

至于原告提及被告查处时其公司处于新旧股东交接期间,且其系资源综合再利用企业,受到行政处罚将无法享受税收优惠政策,进而影响企业发展经营,本院认为,是否处于新旧股东交接期间,处罚后是否影响税收优惠均非环境执法应考量因素,资源综合再利用企业亦非环境处罚豁免的理由,原告主张无法成立。

综上,被诉行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律正确,原告诉讼请求缺乏事实根据和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:

驳回原告上海鑫晶山建材开发有限公司的诉讼请求。

 

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