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[裁判要旨]

1.高等学校的特定信息公开行为应纳入行政诉讼受案范围,公民如认为高等学校未履行相关信息公开义务,可以以该高等学校作为被告向人民法院提起行政诉讼。

2. 行政主体接到申请人信息公开申请后,在判断涉案信息是否应当向申请人公开的过程中,应当首先对涉案信息能否进行区分进行判断,如果该信息能够被区分,则行政主体应当提供可以公开的信息内容。

 

北京市朝阳区人民法院

行 政 判 决 书

2015)朝行初字第340

原告殷学强,男,198166日出生。

委托代理人朱倩,北京市炜衡律师事务所律师。

被告中国传媒大学,住所地北京市朝阳区定福庄东街1号。

法定代表人苏志武,校长。

委托代理人郝娴贞,女。

委托代理人杨晓虹,北京市潮阳律师事务所律师。

原告殷学强(以下称原告)因要求被告中国传媒大学(以下称被告)履行信息给付法定义务,于2015513日向本院提起行政诉讼。本院于2015513日立案后,于2015518日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于201579日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人朱倩,被告委托代理人郝娴贞、杨晓虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告于2015420日向被告提出公开2005-2014年期间被告关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件的申请。被告于2015427日对原告作出《中国传媒大学信息公开申请告知书》,主要内容为:考生违纪人员处分决定文件涉及他人隐私,根据《高等学校信息公开办法》第十条、《中国传媒大学信息公开工作实施办法》第十三条,不予公开。

原告诉称,2015414日,被告以原告在大学英语四级考试过程中找人替考属于考试作弊为由,对原告作出开除学籍的处分决定。原告认为该处分决定没有充分的证据支持,遂于2015420日向被告申请公开与此次违纪事件相关的3项重要信息,其中包括2005-2014年期间被告关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件,该信息能够明确历年来被告对参加全国英语四、六级的违纪考生是否均处以开除学籍这一最严重的处分决定。被告于2015427日作出了《中国传媒大学信息公开告知书》,称该事项涉及他人隐私,不予公开。原告认为,根据《高等学校信息公开办法》第二条、第九条、第十八条第(四)项以及《中国传媒大学信息公开工作实施办法》第十七条的规定,原告申请公开的上述事项与被告作出开除学籍处分的决定有密切联系,是原告是否存在替考作弊行为的关键证据,理应公开。原告申请公开的内容并非完全不能公开,被告若认为该申请事项涉及他人隐私,可以根据规定仅公开违纪人员所属院系、班级、违纪事实及处分结果,对违纪人员的姓名等身份信息不予公开。被告的行为违反了《中华人民共和国信息公开条例》、《高等学校信息公开办法》的相关规定。故诉至法院,请求撤销被告校长办公室针对原告提出的关于2005-2014年期间被告关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件信息公开申请而作出的《中国传媒大学信息公开申请告知书》,责令被告重新答复原告提出的公开事项。

在指定期限内,原告向本院提交了如下证据和依据:

(一)证据:1、被诉的《中国传媒大学信息公开申请告知书》,用以证明被告拒绝公开原告所申请的公开事项。2、邮件截屏打印件和实名举报书,用以证明根据《高等学校信息公开办法》中“如果对信息公开工作有意见,可以向校监察部门举报”的规定,原告在收到被告作出的告知书当天,查阅了被告网站上纪委监察处的电话,并按其要求向监察处发送了实名的举报书和被告作出的告知书。3、《中国传媒大学学生处分决定书》,用以证明原告确实有被被告开除学籍的事实。

(二)依据:1、以中华人民共和国国务院令第492号公布、自200851日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)。2、以中华人民共和国教育部令第29号公布、自201091日起施行的《高等学校信息公开办法》。3、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》。4、被告于201541日以中传办字(20158号通知印发的《中国传媒大学信息公开工作实施办法》。上述四项规范是原告申请被告公开信息的依据。5、教办函(201423号《教育部关于公布﹤高等学校信息公开事项清单﹥的通知》,用以说明被告应当制作详细的公开事项清单并且要在相应的途径上进行公示。结合本案,原告起诉时所依据的目录是被告在其网站上公布的目录,被告获知原告起诉后,才将新的清单公布在网上,把旧的废止了,故被告就丧失了对原告作出不予公开的依据。6、《中国传媒大学信息公开目录指南(试行)》附件3,用以说明该附件第10大项第6小项提到,对于学生考试事项及违纪违规处理情况应当在校内或一定范围内以文件、会议、校园网为主要公开形式即时公开,原告就是依据该附件向被告提出公开申请。

被告辩称,第一,《高等学校信息公开办法》第二十六条规定,“公民、法人和其他组织认为高等学校未按照本办法规定履行信息公开义务的,可以向学校内设监察部门、省级教育行政部门举报;对于中央部委所属高等学校,还可向其上级主管部门举报。收到举报的部门应当及时处理,并以适当方式向举报人告知处理结果。”原告在收到被告信息公开答复后,没有依照法律规定进行相应救济,原告的行为违反了法律规定的程序。第二,就高等学校信息公开而言,《高等学校信息公开办法》第二十七条明确规定了高等学校确实存在违法行为的救济方式和途径,并不包括原告主张的诉讼方式。因此,原告以信息公开对被告提起行政诉讼,于法无据。第三,原告起诉被告信息公开,没有明确合法的法律依据。第四,被告属于高等教育机构,并非行政机关,被告信息公开是依法在法定范围内履行法定义务,不属于行政行为,在信息公开的程序和内容上,均未侵犯原告的合法权益,原告无权以信息公开对被告提起行政诉讼。综上,原告起诉被告信息公开一案,未依照法定程序进行救济,且没有合法的诉讼依据,不属于行政诉讼法的调整范围,请求法院依法驳回原告的起诉。

在法定期限内,被告向本院提交了如下证据和依据:

(一)证据:1、被诉的《中国传媒大学信息公开申请告知书》,用以证明被告的信息公开答复在信息公开的程序、内容上合乎《高等学校信息公开办法》的规定。2、《中国传媒大学关于殷学强信息公开事项办理情况的说明》,用以证明被告的信息公开答复在信息公开的程序、内容上合乎《高等学校信息公开办法》规定;该说明是针对本案情况所作的说明,不作为被诉告知书的证据。

(二)依据:1、《高等学校信息公开办法》;2、《中国传媒大学信息公开工作实施办法》,用以说明被告具有接受原告的信息公开申请并作出相应处理的法定义务,其在本案中作出不予公开的答复符合上述规范性文件的规定。

经庭审质证,本院对当事人提交的证据材料作如下确认:

1、原告提交的证据13符合法定条件,本院予以采纳;原告提交的证据2被告不予认可,本院亦无法确认其真实性,故本院不予采纳。2、被告提交的证据1与原告提交的证据1相同,本院予以采纳;被告提交的证据2系作出被诉告知书后制作的,不能作为本案认定被告已合法履行信息给付义务的证据,故本院不予采纳。

经审理查明,原告于2015420日向被告提交信息公开申请表及身份证复印件,申请公开2005-2014年期间被告关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件。被告于2015427日对原告作出被诉的《中国传媒大学信息公开申请告知书》。原告不服,即向本院提起本次诉讼。

本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼;第二款规定前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《高等学校信息公开办法》第二条规定,高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息,应当按照有关法律法规和本办法的规定公开;第九条规定,除高等学校已公开的信息外,公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要,以书面形式(包括数据电文形式)向学校申请获取相关信息。根据上述法律并参照上述规章的规定,高等学校负有接受公民获取相关信息的申请并作出相应处理的法定义务,如公民认为高等学校未履行信息给付的义务,可以该高等学校作为被告向人民法院提起行政诉讼。故本案被告认为原告不能提起本案诉讼的相关主张不能成立,本院不予采纳,本案中被告具有接受原告的信息公开申请并作出相应处理的法定义务。

综合当事人双方的诉辩意见,本院认为,本案的争议焦点有两个:一是被告应适用何种规范处理原告的信息公开申请,二是被告是否依法履行了信息公开的义务。

关于争议焦点一。《政府信息公开条例》第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息;第三十六条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,适用本条例。以中华人民共和国主席令第四十五号公布、自199591日起施行的《中华人民共和国教育法》第二十八条第一款第(四)项规定,学校及其他教育机构行使对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分的权利。根据上述规定,高等学校在对受教育者进行处分的过程中,所制作或获取的信息属于《政府信息公开条例》中所称的政府信息,其公开活动应受该条例的规范。本案中,原告向被告申请公开2005-2014年期间被告关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件,该信息应属于政府信息的性质,因此对于该信息的公开活动,应该适用《政府信息公开条例》。

《政府信息公开条例》第三十七条规定,教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。本院认为,上述条文所指向的信息一般意义上并不属于政府信息,而是公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作和获取的信息,关于该类信息的公开办法行政法规已授权国务院有关主管部门或者机构制定。《高等学校信息公开办法》第二条规定,高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息,应当按照有关法律法规和本办法的规定公开。在教育部公布的《高等学校信息公开事项清单》中,规定了有关高等学校的基本信息、招生考试信息、财务、资产及收费信息、人事师资信息、教学质量信息、学生管理服务信息、学位、学科信息、对外交流与合作信息等十项信息应当予以公开。

综合上述规定,本院认为,高等学校在信息公开活动中所涉及的信息应当包括政府信息和其他信息两种类型,前者应该受政府信息公开的法规约束,后者应该适用教育部经国务院行政法规授权制定的《高等学校信息公开办法》规范。故,被告主张本案应适用《高等学校信息公开办法》而不应适用《政府信息公开条例》的意见是错误的,本院不予采纳。同时,因《高等学校信息公开办法》中含有处理政府信息公开申请的内容,因此,被告在处理政府信息公开申请的过程中,可以适用与《政府信息公开条例》不相冲突的《高等学校信息公开办法》的有关规定。

关于争议焦点二。《政府信息公开条例》第二十二条规定,申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容;第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开;第二十三条规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。《高等学校信息公开办法》第十条第一款第(三)项规定,高等学校对涉及个人隐私的信息不予公开;第二款中规定,其中第(三)项所列的信息,经权利人同意公开或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,可以予以公开。根据上述法规并参照上述规章,行政主体接到申请人信息公开申请后,在判断涉案信息是否应当向申请人公开的过程中,应当首先对涉案信息能否进行区分进行判断,如果该信息能够被区分,则行政主体应当提供可以公开的信息内容。本案中,根据原告的当庭陈述,其所申请公开2005-2014年期间被告关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件,其只想获得被告作出处分决定所认定的事实、依据的根据和处分结果的信息,并不想获得违纪考生的个人信息。但本案中,被告并未提供证据证明其对上述信息是否能予以区分进行了判断。同时,被告也未提供证据证明其履行了征求第三方意见的程序。

综上,被告作出被诉的《中国传媒大学信息公开申请告知书》主要证据不足、违反法定程序,应予撤销。撤销后,被告应对原告提出的信息公开申请重新予以处理。原告的诉讼请求成立,本院予以支持。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定,判决如下:

一、撤销被告中国传媒大学于二〇一五年四月二十七日针对原告殷学强提出的公开2005-2014年期间中国传媒大学关于全国英语四、六级考试的考生违纪人员处分决定文件的复印件的申请而作出的《中国传媒大学信息公开申请告知书》。

二、责令被告中国传媒大学于本判决生效之日起十五个工作日内对原告殷学强的信息公开申请重新答复。

案件受理费50元,由被告中国传媒大学负担(于本判决生效后15日内交纳)。

如不服本判决,可在本判决书送达之日起15日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人人数提出副本,同时交纳上诉案件受理费人民币50元,上诉于北京市第三中级人民法院。

 

审 判 长  赵世奎

代理审判员  寇天功

人民陪审员  郝建丰

二〇一五年十月二十三日

书 记 员  骆芳菲

 

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袁裕来

袁裕来

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1966年4月出生,浙江奉化人。 1989年浙江大学毕业,工学士。 中华全国律师协会行政法专业委员会副主任。专业代理行政案件。浙江之星律师事务所主任。 著作: 《特别代理民告官手记Ⅰ》(2003年8月); 《特别代理民告官手记Ⅱ》(2004年7月); 《特别代理民告官手记III》(2006年1月); 《对<行政诉讼法修改建议稿>若干条款的质疑》(2006年12月); 《特别代理民告官手记IV》(2008年4月); 《特别代理民告官手记V》(2009年1月); 《特别代理民告官手记VI》(2010年1月); 《特别代理民告官手记VII》(2011年3月); 《特别代理民告官手记VIII》(2013年3月)。

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