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曹乐玉诉淮南市潘集区祁集镇人民政府变更土地征收补偿协议案

2017年度安徽法院行政诉讼十大典型案件之5

安徽省高级人民法院公布(2018年9月3日)

【典型意义】

行政协议是政府职能转变的重要体现,实现了高权行政向平权行政的转变。一般情况下,基于诚实信用、平等自愿原则,协议一经签订,各方当事人必须严格遵守协议的约定。但因行政协议具有行政性、协议性双重属性,行政机关可因公共利益需要或者其他法定理由,单方变更行政协议。本案根据这一原则,从尊重行政协议的契约精神出发,严格审查了行政机关的变更行为是否确属因公共利益需要或其他法定事由,一方面有效维护了公共利益,另一方面不过分强调行政协议中行政机关的优益权,具有一定的典型意义。

淮南市田家庵区人民法院

行政判决书

(2017)0403行初40号

原告曹乐玉,男,1944年8月12日生,汉族,淮南市潘集区农民,住安徽省淮南市潘集区,

委托代理人曹军,安徽震一律师事务所律师。

被告淮南市潘集区祁集镇人民政府,住所地淮南市潘集区祁集镇,统一社会信用代码11340406003051153G。

法定代表人刘涛,该镇镇长。

委托代理人李广,安徽俊诚律师事务所律师。

原告曹乐玉认为被告淮南市潘集区祁集镇人民政府未按照约定履行土地征收补偿协议,于2017年6月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月7日立案后,于2017年6月8日向被告送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年7月12日公开开庭审理了本案。原告曹乐玉及其委托代理人曹军,被告淮南市潘集区祁集镇人民政府委托代理人李广均到庭参加诉讼。本案现审理终结。

原告曹乐玉诉称,原告系潘集区祁集乡的村民。因政府兴建现代煤化工产业园需征用土地,原告和被告于2013年7月份签订了一份“煤化工园区房屋拆迁产权调换方式补偿安置协议”。按照该协议的约定,原告选择产权调换方式安置,原告符合安置条件家庭人口共4人,安置一套120平方米的高层房屋,被告按每人每月200元的标准一次性支付18个月房租费给原告。从第19个月开始,房租费按照人均每月标准加倍支付。新房交付后不再支付。协议签订后,原告将房屋交付给被告拆除,被告将18个月的房租14400元(4人×200元×18个月)交付给原告。后由于被告未按期交付房屋,按约定被告应当从2015年2月即第19个月开始按每人每月400元支付原告方房屋租金,但被告从2016年2月开始,不再向原告支付租金,故向贵院提起诉讼,请求判决被告履行协议,支付拖欠原告的租金20800元(2016年2月至2017年2月共13个月),并承担本案的诉讼费用。

原告在法定期限内向本院提交以下证据:一、原告的身份证、户口本,证明原告的主体资格。二、煤化工园区房屋拆迁产权调换方式补偿安置协议,证明原告与被告于2013年7月签订了一份补偿安置协议。依据该协议被告应当加倍支付租金给原告。三、淮南淮河农村商业银行祁集支行存折,证明被告从2016年2月份开始,不再向原告支付租金。四、集体土地使用证,证明被告提交的宅基地使用证的权利人是原告,而不是原告的儿子。

被告淮南市潘集区祁集镇人民政府辩称,本案涉诉的补偿安置协议被告已于2016年11月17日作出了处理决定,原告只有先行通过诉讼或申诉的方式撤销该处理决定才能对协议提起诉讼。原告户符合安置条件的人口应当是2人,而不是协议认定的4人。原告在签订协议时有虚报、瞒报宅基地及宅基地上建筑的行为。综上,应当驳回原告的诉讼请求,并由原告承担案件的诉讼费用。

被告在法定期限内向本院提交以下证据、依据:一、组织机构代码证、法人身份证明,证明被告的主体资格。二、祁集镇曹岗社区居民委员会的证明和原告家庭两处住房的照片,证明原告儿子有住房,不符合安置条件。三、原告曹乐玉及其儿子曹正军的宅基地使用证,证明原告与原告之子系两个独立的户,各自有自己单立的住所。四、被告作出的祁政发【2016】208号《关于曹乐玉信访事项的处理意见书》,证明被告已经对该协议进行了处理,原告不服应当先诉该处理意见。五、《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》,证明涉案土地的征收补偿标准。

经庭审质证,原告对被告的证据一无异议。原告对被告的证据二提出异议,认为村委会并没有进行调查核实,照片上的住房系原告的,并不是原告儿子的。原告对被告证据三提出异议,认为被拆除的房屋实际是没有证的,且该土地使用证上面记载的面积57.24平方米与被拆除的房屋面积28.8平方米不符;集体土地使用权证应当是县级以上人民政府的公章,但被告提交的证盖的是土地所的章,且宗地图上没有四至门邻的签字认可,该土地使用证的合法性不能成立。原告对被告的证据四的合法性提出异议,认为该文件并不符合淮南市人民政府39号文的规定。被告对原告的证据一的真实性未提出异议,但认为户口本上四口人,其中原告的儿子儿媳不应当得到补偿。被告对原告的证据二的真实性未提出异议,但对合法性提出异议,认为内容不合法。被告对原告的证据三未提出异议。被告对原告的证据四提出异议,认为原告的提交是宅基地使用证是92年颁发,征地行为发生在2013年,其间又重新进行了确权发证,应当以新证为依据。

本院对上述证据作如下认定:对于被告的证据一本院经审查予以确认。被告的证据二原告虽提出异议,但没有相应证据支持,该证据本院经审查予以确认。被告的证据三虽然不是正式的宅基地使用证,但该证据能够证明原告的儿子曹正军在征迁范围外有独立的住房,该证据可以做有效证据使用。被告的证据四可以证明被告已经实际单方变更了协议的内容,可以做有效证据使用。被告证据五本院经审查予以确认。对原告证据一的真实性本院经审查予以确认,但对其证明观点应当结合安置补偿的标准进行判定。对于原告的证据二的真实性本院经审查予以确认。原告的证据三的真实性本院经审查予以确认,但该证系1992年颁发的,当时原告的子女尚未达到分户年龄,原告作为户主,宅基地使用证登记在原告名下,现原告的儿子已经单独立户,原告的宅基地已经过当地政府重新进行了分户核定,对该户的宅基地使用情况应当依据重新核定使用情况为准,该证据与本案不具有关联性。

经审理查明,原告曹乐玉系淮南市祁集镇曹岗社区居民,2013年,因中安煤化一体化项目建设需要,原告居住的房屋被纳入征地拆迁范围。同年7月,被告淮南市祁集镇人民政府依据《淮南市人民政府关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》(2013年5月31日淮府【2013】39号)的规定,与原告曹乐玉签订了一份《煤化工园区房屋拆迁产权调换方式补偿安置协议》。该“协议”认定原告被拆除的房屋面积28.8平方米,原告户符合安置条件的人口数为4口人,即原告及原告儿子、媳妇、女儿。“协议”据此约定:原告选择面积为120平方米的高层房屋一套作为产权调换的房屋,原告自行解决搬家和临时住房,被告按照核定的4口人,每人每月200元标准一次性支付18个月的房租14400元给原告。如安置房不能如期交付,从第19个月开始,被告按照人均每月标准加倍支付租金给原告,直至房屋交付。“协议”签订后,被告一次性将18个月的房屋租金14400元支付给原告。由于还原房屋未能按期交付,被告从第19个月即2015年2月份开始按每人每月400元向原告支付房屋租金,至2016年2月,被告停止支付原告的房屋租金。原告遂以信访的方式向被告索要租金。2016年11月17日,被告作出祁政法(2016)208号《关于曹乐玉信访事项的处理意见书》,该“处理意见书”认定,原告户被拆除的房屋由原告及原告女儿居住,原告的儿子、媳妇居住的二层上下四间楼房因不在征迁范围内未被拆除,并据此作出处理:一、给予原告和原告女儿2口人房屋产权置换;二、原告的儿子、媳妇、孙子不再享受本次拆迁的人口安置和过渡期房屋租赁费;三、暂时停发的房屋租赁费待安置房建成入住时再进行核算,多退少补。原告不服,遂向本院提起诉讼,要求被告继续履行双方签订的补偿安置协议,支付拖欠的房屋租金,并承担本案的诉讼费用。

另查明,原告户在当地公安部门户籍管理资料中登记的常住人口数为四人,即原告曹乐玉、曹乐玉之子曹政军、曹乐玉之女曹政荣和曹乐玉儿媳王彦余。原告户共有两处住宅,一处位于征迁范围,由原告及其女儿居住使用,并在征迁过程中被依法拆除,该处宅基地在2010年当地政府重新核定宅基地时登记在原告名下。另一处住宅系原告户的老宅子,该处宅基地曾于1992年办理过宅基地使用证,登记在原告名下,2010年当地政府重新核定时登记在原告之子曹政军名下,现由曹政军夫妇及其子一家三口在该宅基地上建造两层上下四间房屋居住使用。

本院认为,本案原被告双方签订的“煤化工园区房屋拆迁产权调换方式补偿安置协议”,其主体分别为行政机关和个人,其客体系双方在征迁过程中的权利和义务,约定的内容系征迁管理部门的法定职责范围,协议的订立亦是为了完成征迁工作的行政目的,该协议符合行政协议的特征,该案系行政协议纠纷。本案被告作为当地镇人民政府在涉案地块的征迁过程中,负责补偿安置工作的具体实施,可以认定为征迁实施部门,可以与被拆迁人签订补偿安置协议。协议签订后,除法定情形,双方均应当按照协议的约定履行。本案被告开始一直按照协议的约定支付原告房屋租金,2016年2月以后被告停止支付,并于2016年11月17日作出了《关于曹乐玉信访事项的处理意见书》,该处理意见表明被告并不是不履行或不愿履行双方签订的“煤化工园区房屋拆迁产权调换方式补偿安置协议”,而是认为双方签订协议内容部分不合法,单方变更协议履行的内容。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条条第三款:“被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告给予补偿。”的规定,在行政协议中,作为被告的行政机关有权因公共利益的需要或其他法定理由单方变更协议的内容。本案被告单方变更协议内容,其理由是原告户符合安置条件的人口应当是2人,而不是协议认定的4人。原告在签订协议时有虚报、瞒报宅基地及宅基地上建筑的行为。本院认为,根据审理查明的事实,原告家被拆除的房屋系原告及其女儿居住使用的,原告儿子夫妇居住使用的房屋并不在征迁范围,且两处宅基地已经被当地政府分别核定登记在原告及其子曹政军名下,原告之子曹政军家庭人口不应再纳入到原告户的征迁补偿人口范围。协议将原告之子曹政军夫妇纳入到征迁补偿的人口范围,将补偿人口认定为4人,造成公共资金的流失。被告单方变更协议内容,将补偿安置人口认定为2人事实清楚,证据充分,系对公共利益的维护,该单方变更权的行使符合法律规定,原告要求被告继续履行协议,给付拖欠的租金理由不能成立。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:

驳回原告曹乐玉的诉讼请求。

案件受理费50元由原告承担。

如不服本判决,可于判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省淮南市中级人民法院。

审 判 长  申恩国

人民陪审员  蔡景诗

人民陪审员  崔 英

二〇一七年八月二十五日

书 记 员  范 文

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