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司法案例:提供特殊需要证明材料不是申请政府信息公开的法定条件

作者︱刘海燕(南通市港闸区人民法院)

原载︱《人民司法(案例)》2017年第32期

 

【摘要】 虽然《政府信息公开条例》第十三条规定公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取政府信息,但提供有关特殊需要的证明材料不是申请人申请政府信息公开的法定前提条件。行政机关告知申请人补充特殊需要证明材料的行为对申请人获取政府信息的权利产生了实际影响,具有可诉性。这一名为要求申请人补充证明材料、实为拒绝提供相关政府信息的所谓程序告知行为,属于为相对人法外增设义务、变相拒绝自身履行政府信息公开义务的行为,属于违法行为。

案号一审:(2016)港行初字第00178号。

 【案情】

原告:穆冬梅。

被告:江苏省南通市发展和改革委员会(以下简称南通发改委)。

2015年2月10日,原告穆冬梅向被告南通发改委申请公开南通市粮食物流中心项目具体的初步设计(含设计图)及审批材料、审批结果的政府信息,用途描述为了解、监督、取证。同年3月2日,被告作出政府信息公开申请告知书,告知原告以书面邮寄方式补充提供该申请与其自身生产、生活、科研等特殊需要(以下简称三需要)有关的用途证明材料(围绕申请里所提及的“了解、监督、取证”的相关方面),自发出本告知书之日起至收到补充材料之日止的期间,不计入作出答复的期限。原告穆冬梅不服,向法院提起诉讼,认为案涉信息属于被告应主动公开的信息,被告要求原告补充三需要证明材料属故意增设原告义务,明显违法。请求撤销被告南通发改委作出的政府信息公开申请告知书并责令被告公开原告穆冬梅申请的信息。被告南通发改委辩称:根据《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第十三条,申请政府信息公开必须以生产、生活、科研等特殊需要为条件,原告提出申请时未说明出于何种特殊需要,被告要求其补充相关材料,并非增设义务。请求驳回原告穆冬梅的诉讼请求。

 【审判】

南通市港闸区人民法院认为,本案的争议焦点包括:一、被诉政府信息公开申请告知书是否具有可诉性;二是被诉告知行为适用法律是否正确。

关于被诉政府信息公开申请告知书是否具有可诉性的问题。判断一个程序性行为是否具有可诉性,依据的是该行为是否可能独立地对相对人的权利义务产生实际影响。一般情况下,告知行为是某一行政行为作出过程中的阶段性、程序性行为,其效力依附于最终作出的结论性行政行为,不具有独立影响相对人权利义务的效力,因此不具有可诉性。但就本案而言,被告作出的告知行为虽然没有对原告的政府信息申请明确作出结论性的答复,但通过告知要求原告进一步补充与三需要有关的用途证明材料,事实上已经否定了原告穆冬梅主张的“了解、监督、取证”等用途。在原告未遵照告知执行的情况下,被告也未对原告的申请作出任何答复。告知行为从客观上阻却了原告获取政府信息的权利,该行为显然已经独立地对原告的权利产生了实际影响,因此具有可诉性。

关于被诉告知行为适用法律是否正确的问题。

首先,三需要的证明材料不是政府信息的申请要件。申请政府信息公开是公民的一项法定权利,《条例》并没有对公民申请资格作出任何限制。虽然《条例》第十三条规定:“公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取相关政府信息。”但此处的“生产、生活、科研等特殊需要”是内涵与外延均不特定的法律概念,涵盖范围极为广泛,不应作限缩理解。国务院办公厅《关于施行政府信息公开条例若干问题的意见》(以下简称《施行意见》)第十四条规定:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”虽然行政机关可以据此对不符合三需要的政府信息公开申请予以拒绝,但并不意味着申请人在提出政府信息公开申请时具有提供三需要证明材料的法定义务。被告的告知行为事实上已经将三需要作为了申请资格的程序性要件,这与《条例》的具体规定和精神明显相悖。

其次,被诉告知行为要求原告穆冬梅补充提供与三需要有关的证明材料没有法律依据。

第一,《条例》第二十一条第(四)项规定,申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。而《条例》第二十条规定的申请内容并不包括生产、生活、科研等特殊需要。因此,行政机关只有对申请内容不明确的,才可以向申请人作出更改、补偿的告知。除此之外,行政机关应当根据申请的信息是不是政府信息、是否存在、是否应当公开、是否属于本机关公开等情况分别作出答复。“法律之外无行政可言”,被告南通发改委在法律规定程序之外为申请人设定了义务,同时也以此回避了自身的答复义务,该告知行为没有法律依据。

第二,最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》12条第(6)项规定,原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,且被告据此不予提供的,应当驳回原告诉讼请求。从该规定也可以看出,申请人对于三需要也只有合理说明的义务,并不强求申请人一定要提供证据予以证明。合理说明义务与举证证明义务无论从性质上、形式上、程度上都具有显著区别,不应混淆,也不应不加区分地将举证证明义务赋予相对人。原告穆冬梅在申请书的用途描述一栏中填写了“了解、监督、取证”,对自身需要作了明确、清晰的表述,被告要求原告进一步提供证据材料缺乏法律依据。

综上,被告南通发改委作出的被诉政府信息公开申请告知书适用法律不当,应予撤销,被告南通发改委依法应当在一定期限内作出相应的政府信息公开答复。

江苏省南通市港闸区人民法院依据行政诉讼法第七十条第(二)项、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》9条第1款之规定,判决:一、撤销被告南通市发展和改革委员会作出的通发改信告[2015]2号政府信息公开申请告知书。二、责令被告南通市发展和改革委员会在本判决生效之日起15日内对原告穆冬梅的案涉政府信息公开申请作出答复。

该案判决后,双方当事人均未提起上诉。

【评析】

《条例》的施行为提高行政透明度,促进依法行政,保障人民群众的知情权、参与权、监督权创造了制度条件,对推动依法治国、建设法治政府具有积极作用。良法须善行,法律实施的效果不仅取决于法律制定的好坏,更取决于法律能否得到良好的贯彻执行。从近年来《条例》实施的实践看,越来越多的社会公众积极通过政府信息公开的方式行使对行政执法的知情权和监督权。当然在此过程中也出现了少数公民滥用政府信息申请权,利用政府信息申请条件不设限的便利条件恣意提出大量申请,导致行政资源、司法资源浪费的不良现象。对这种背离《条例》立法宗旨的行为应当进行规制。但总体而言,知情权是公民的一项基本权利,为了保障公民的这一权利得到保障和实现,《条例》对行政机关如何履行政府信息公开义务作出了明确规定。因此,除了针对上述滥用政府信息申请权的行为可以对相关滥用主体进行规制以外,行政机关仍应严格依照《条例》规定依法履行政府信息公开义务。而从当前政府信息公开案件行政机关败诉占比较大的现状看,行政机关对《条例》的理解和执行还存在一定的偏差,不能准确、及时履行公开义务的现象较多。如本案中被告以告知的方式要求申请人提供三需要的证明材料并最终未作出任何答复,相对人不服诉诸法院,涉及到告知行为是否可诉以及实体上三需要能否成为政府信息的申请条件等法律问题。

一、告知行为的可诉性取决于告知行为是否对相对人的权利义务产生实际影响

最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》2条第(1)项规定,如果申请人对行政机关要求其因申请内容不明确而作出更改、补充的告知不服,直接提起行政诉讼,人民法院一般不予受理。告知行为是行政机关受理政府信息公开申请之后,基于对申请书内容的审查而作出的一种程序处置,是一种中间性程序行为,应区别于最终的行政决定。根据行政法上的成熟原则,该行为一般对申请人的实体权利义务并不产生实际影响,为了防止国家司法机器空转,徒增当事人讼累,也避免影响行政执法的连贯性、完整性,一般都属于不可诉行为。但有时告知行为虽然形式上属于过程中的行为,但实质上具有实体处理的效果或者具有终局性,或者程序不当,影响到相对人合法权益的实现,则应给予相对人司法救济的途径。

对于因行政机关作出的更改、补充告知行为引发的诉讼,不能一概排除在法院的受案范围之外,应当区别对待。当行政机关要求申请人补正的告知行为未对申请人的权利义务产生实际影响,如行政机关在要求补正后又作出了相关行政处理决定,告知行为成为行政处理决定的一部分,则不具有单独的可诉性。如本案中,如果被告在未收到原告的补充材料后就申请作出了相应的答复,那告知行为客观上就成为答复的中间环节,即使被告要求原告补充三需要证明材料的告知行为不当,原告也不得再就告知行为提起诉讼,只能就最终影响其权利义务的答复行为寻求救济。而如果行政机关告知补正的行为实质上产生了事实上的终局性,或者对相对人的合法权益可能产生实际影响的,应当属于可诉的行为。如本案中对于被告作出的告知行为,原告认为属于违法增设申请人的义务,而被告在未收到原告的补充材料的情况下,也未作出结论性的处理意见,这时,该告知行为即产生了与拒绝提供政府信息的答复相同的后果,对相对人获取信息的权利产生了实际影响。行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此,当原告初步提出行政机关存在侵犯其合法权益的可能性,且被诉行政行为并未被后续行政决定吸收的情况下,行政行为应当纳入人民法院的审查范围。若坚持让相对人等待行政机关作出最终决定后再起诉,则可能使得相对人合法权益受到侵害而无法得到救济,也为行政机关以此逃避法定义务创造了可能。

二、提供三需要证明材料不是政府信息公开的申请要件

从《条例》第十三条的规定来看,公民、法人或者其他组织在自身有生产、生活、科研等特殊需要情况下可以申请获取政府信息,但行政机关在处理政府信息公开申请时,不能将该法律规定的“三需要”作为公民提起政府信息公开的法定申请条件。

第一,根据《条例》第二十条第二款的规定,政府信息公开申请的内容包括申请人的姓名或者名称、联系方式,申请公开的政府信息的内容描述,申请公开的政府信息的形式要求,也即《条例》并未将三需要的说羽作为申请人提出申请的内容之一。

第二,“生产、生活、科研等特殊需要”是内涵与外延均不特定的法律概念,涵盖范围极为广泛。知情权是公民享有的一项广泛的权利,为保证公民知情权得到应有的保护和实现,对《条例》第十三条规定的“生产、生活、科研等特殊需要”不应作限缩的理解,不能将三需要作为申请政府信息的门槛。

第三,对《施行意见》第十四条以及最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》12条第(6)项的规定应作如下理解和适用:首先,三需要可以作为行政机关实体上拒绝提供政府信息的理由,但不能以此将三需要作为政府信息的申请条件。其次,人民法院只有在行政机关以该理由不予提供的情况下才可对此作审查。再次,对于三需要在实体判断上不能过于严苛,在形式和程度上只需要申请人承担合理说明义务,而不能如本案被告将合理说明义务演变成提交证明材料的义务。

综合以上分析,尽管《条例》第十三条规定了公民根据“生产、生活、科研”等特殊需要可以提出政府信息公开申请,但《条例》等相关法律规定并未将提供三需要证明材料作为政府信息公开的申请条件。若允许行政机关动辄作出明为要求申请人补充三需要证明材料、实为拒绝提供相关政府信息的所谓程序告知行为,无异于肯定三需要是公民申请政府信息的法定条件,支持行政机关以一种隐形方式拒绝履行政府信息公开义务。

三、行政机关应根据《条例》规定的法定情形要求申请人进行更改、补充

更改、补充是行政机关在对政府信息公开申请进行卑查过程中,因申请存在一定问题、影响行政机关对政府信息是否公开作出判断和顺利答复,而对申请人提出的要求。行政机关要求申请人更改、补充,意味着申请人暂时欠缺获取政府信息的必要条件,行政机关无法根据现有申请提供政府信息或者作出明确答复。行政机关作出更改、补充的告知行为影响申请人获取政府信息的权利,因此并不能任意为之,否则容易造成行政机关名为要求更改、补充,实则借此回避政府信息公开法定职责,侵犯申请人权利的后果。“法律之外无行政可言”,行政机关在处理申请公开政府信息事务时,不得超越法律规定对行政相对人增设额外的负担和义务,在作出更改、补充的告知行为时,也应严格根据《条例》规定进行。

《条例》第二十一条规定了行政机关对申请公开的政府信息,根据不同情形分别作出答复,其中第(四)项规定,申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。该规定赋予了行政机关在申请内容不明确的情况下有权要求申请人更改、补充。而三需要的说明并未纳入法定的提起政府信息公开申请应当写明的申请内容,因此要求补充提供三需要证明材料不属于《条例》第二十一条规定的行政机关作出告知申请人更改、补充的答复行为的法定条件。

需要指出的是,基于当前确实存在少数公民滥用政府信息申请权的较为严重的现象,行政机关在作出答复之前向申请人了解其提出政府信息公开申请的特殊需求并非绝对不可,但行政机关不能将提供三需求的证明材料或者说明设定为申请人的法定义务,以此拖延履行自身所负有的政府信息公开法定职责。对申请人不能说明或者不予配合说明三需要的,仍应依照《条例》的相关规定及时作出相应的政府信息公开答复。

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