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最高法案例:行政诉讼的裁判基准时

【裁判要点】

行政行为作出、被诉请人民法院审查、人民法院对其合法性作出裁判,必然存在时间间隔,以上述不同时间作为裁判基准时,将可能对行政行为合法性得出不同结论。一般而言,行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的,对行政行为合法性的评价,一般也只能以该作出时的事实、证据和法律为标准,而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由,认定原行政行为合法亦或违法。否则,将不利于法律秩序的稳定,有损行政行为的公定力。当然,基于行政行为性质的不同,行政诉讼的裁判基准时也相应有所区别。但是,对行政行为的效力内容已于行为作出时确定并实现的,该行政行为的合法性要件就仅与处分时的事实、证据和法律有关,而不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法律,作为认定原行政行为违法的依据。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申121号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):陈春晓。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):张卫斌。

委托诉讼代理人:陈春晓。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)浙江省杭州市人民政府,住所地:浙江省杭州市环城北路318号。

法定代表人:张鸿铭,市长。

再审申请人陈春晓、张卫斌诉被申请人浙江省杭州市人民政府(以下简称杭州市政府)行政赔偿一案,浙江省杭州市中级人民法院于2016年5月25日作出(2016)浙01行赔初1号行政赔偿裁定,驳回陈春晓、张卫斌的起诉。陈春晓、张卫斌不服提起上诉后,浙江省高级人民法院于2016年9月26日作出(2016)浙行赔终38号行政赔偿裁定,驳回上诉,维持一审裁定。陈春晓、张卫斌仍不服,在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、马东旭参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

一、二审法院审理查明:2006年12月4日,因浙江省杭州市荷花池头R2组团地块项目建设需要,陈春晓、张卫斌户位于浙江省杭州市上城区旧仁和村13号西单元401室房屋被列入拆迁许可范围。因拆迁双方未达成补偿安置协议,原浙江省杭州市房产管理局于2008年2月19日依申请作出杭房拆裁上字〔2008〕第24号《拆迁纠纷裁决书》(以下简称《24号裁决书》)。之后,杭州市政府于2008年4月21日作出杭政拆责令上字〔2008〕08号《责令实施行政强制拆迁决定书》(以下简称《8号决定书》),浙江省杭州市城市管理行政执法局于2008年5月22日对上述房屋实施强制拆除。

张卫斌不服《24号裁决书》提起行政诉讼,浙江省杭州市上城区人民法院一审判决驳回张卫斌的诉讼请求,浙江省杭州市中级人民法院二审判决驳回其上诉;浙江省杭州市中级人民法院后于2015年3月27日作出(2013)浙杭行再字第1号行政判决,撤销上述一、二审判决,撤销《24号裁决书》,责令浙江省杭州市住房保障和房产管理局重新作出行政行为。之后,陈春晓不服《8号决定书》提起行政诉讼,浙江省杭州市中级人民法院一审裁定对陈春晓的起诉不予立案、浙江省高级人民法院二审裁定驳回其上诉。

陈春晓、张卫斌于2015年7月26日向杭州市政府申请行政赔偿,杭州市政府于2015年10月8日作出杭政赔决〔2015〕2号《不予行政赔偿决定书》。陈春晓、张卫斌于2016年1月4日提起本案行政赔偿诉讼,请求撤销上述不予赔偿决定,由杭州市政府承担相应行政赔偿责任。

浙江省杭州市中级人民法院一审裁定认为:陈春晓、张卫斌认为《8号决定书》侵犯其合法权益提起行政赔偿诉讼,但其起诉前该决定书并未被有权机关确认违法,不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第4项规定的起诉条件。因此,裁定驳回陈春晓、张卫斌的起诉。

陈春晓、张卫斌提起上诉后,浙江省高级人民法院以同样的事实和理由裁定驳回上诉,维持一审裁定。

陈春晓、张卫斌向本院申请再审,请求撤销一、二审裁定,改判支持其一审诉讼请求。其申请再审的事实和理由为:杭州市政府作出《8号决定书》是导致案涉房屋灭失的直接原因,由于《24号裁决书》已被撤销,《8号决定书》亦归于违法,杭州市政府应承担相应行政赔偿责任。

本院认为:行政行为作出、被诉请人民法院审查、人民法院对其合法性作出裁判,必然存在时间间隔,以上述不同时间作为裁判基准时,将可能对行政行为合法性得出不同结论。一般而言,行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的,对行政行为合法性的评价,一般也只能以该作出时的事实、证据和法律为标准,而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由,认定原行政行为合法亦或违法。否则,将不利于法律秩序的稳定,有损行政行为的公定力。当然,基于行政行为性质的不同,行政诉讼的裁判基准时也相应有所区别。但是,对行政行为的效力内容已于行为作出时确定并实现的,该行政行为的合法性要件就仅与处分时的事实、证据和法律有关,而不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法律,作为认定原行政行为违法的依据。

本案中,根据原浙江省杭州市房产管理局杭房拆许字〔2006〕第037号《房屋拆迁许可证》,案涉房屋已被列入拆迁范围,因拆迁双方未达成补偿安置协议,原浙江省杭州市房产管理局作出《24号裁决书》,杭州市政府以此为前提作出《8号决定书》,符合相关法律、法规规定,且《8号决定书》作出后,案涉房屋也已于2008年5月22日被强制拆除。因此,对《8号决定书》是否合法,只能根据该决定书作出当时的情形作出判断,即便此后《24号裁决书》被依法撤销,也不能仅以该撤销的事实,否定杭州市政府当时作出《8号决定书》的合法性。因此,再审申请人陈春晓、张卫斌认为《24号裁决书》被撤销后将导致《8号决定书》违法,于法无据。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定,行政机关及其工作人员的行政行为违法,并造成公民、法人或者其他组织财产损害,是公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的前提。再审申请人陈春晓、张卫斌通过主张《8号决定书》违法进而主张杭州市政府承担行政赔偿责任,不符合上述规定,不具备相关起诉条件。因此,一审裁定驳回陈春晓、张卫斌的起诉,二审裁定驳回其上诉,并无不当。再审申请人陈春晓、张卫斌所称财产损害赔偿,其实质仍属于相关拆迁补偿安置利益补偿,《24号裁决书》被依法撤销后,浙江省杭州市住房保障和房产管理局已经作出杭房拆裁上重字〔2016〕第1号《拆迁纠纷裁决书》,对再审申请人陈春晓、张卫斌相关利益予以相应安排,陈春晓、张卫斌如不服,仍可依法寻求救济。

综上,陈春晓、张卫斌的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人陈春晓、张卫斌的再审申请。

审 判 长 耿宝建

审 判 员 白雅丽

审 判 员 马东旭

二〇一七年三月二十一日

法官助理 殷 勤

书 记 员 周 萍

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