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郑晓琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案

最高人民法院2018年10月30日公布

行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之5

【典型意义】

修改后的行政诉讼法赋予公民、法人和其他组织在对行政行为提起诉讼时,认为所依据的规范性文件不合法时,可附带请求法院审查该文件合法性的权利。

本案中,温岭市政府制定的两个涉案规范性文件,将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外,显然与《中华人民共和国妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。人民法院通过裁判,一方面维护了社会广泛关注的“外嫁女”及其子女的合法权益,也促进了行政机关及时纠正错误,对于规范性文件的一并审查,从更大范围内对“外嫁女”等群体的合法权益予以有力保护。

【裁判文书】

台州市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2015)浙台行终字第186号

上诉人(原审原告)郑晓琴。

委托代理人蔡驰江。

上诉人(原审被告)温岭市人民政府,住所地浙江省温岭市太平街道人民东路258号。

法定代表人徐仁标。

委托代理人周富清。

委托代理人林文辉。

原审第三人郑福兴。

原审第三人张菊香。

原审第三人郑晓平。

原审第三人郑旭初。

上诉人郑晓琴诉上诉人温岭市人民政府土地行政审批一案,不服台州市黄岩区人民法院(2015)台黄行初字第9号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人郑晓琴及其委托代理人蔡驰江、上诉人温岭市人民政府的委托代理人周富清、林文辉、原审第三人郑福兴、张菊香、郑晓平、郑旭初到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明:第三人郑福兴、张菊香系原告父、母,第三人郑旭初、郑晓平系原告姐妹。原告与父母均系温岭市西城街道神童门村村民,第三人郑晓平系温岭市横峰街道洋江村村民,第三人郑旭初系福建省福州市闽侯县上街镇青州村村民。2013年3月29日,第三人郑福兴提交温岭市个人建房用地申请表,表内注明户在册人口、有效人口均为2人,家庭成员为郑福兴、张菊香、郑晓平。神童门村村委会在该申请表意见栏中注明该申请表“经村委会于2010年10月12日集体讨论通过,于2010年10月12日在该村公示栏公布,村民无异议,现公布已到期,特上报审批”。2014年7月25日,被告温岭市人民政府审批同意郑福兴的个人建房用地申请。原告对被告的上述审批行为不服,故提起本案诉讼。

原审法院认为,原告郑晓琴与第三人郑福兴、张菊香同户,均系温岭市西城街道神童门村村民。1997年8月,第三人郑福兴户在个人建设用地补办申请中,原告郑晓琴列为现有在册人口。现第三人郑福兴户个人建房用地申请系建立在原房屋基础上,为此原告郑晓琴具有事实和法律利害关系,原告主体适格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条第二款规定,被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定,农村村民建造住宅用地,应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请,经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布,乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准。因此,本案中第三人郑福兴申请建造住宅用地的申报材料,虽由所在村委会统一上报,并经乡(镇)人民政府审核,被告温岭市人民政府作为批准机关,对申报材料的真实性、村集体讨论通过并已予公布的程序合法性等仍负有审查职责。被告在法定期限内提供的证据未包含涉案申请经村集体讨论公布的内容。该院据此认为被告在作出被诉审批行为时,未对村委会上报的温岭市个人建房用地审批表中村委会的公布程序等相关事实进行认真审查,属认定事实不清,证据不足,程序违法,应当予以撤销。《温岭市个人建房用地管理办法》与《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》系被告制定的规范性文件,该文件的相关规定,对本案原告不适用。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项之规定,判决撤销被告温岭市人民政府2014年7月25日作出的温政个许字(2014)585号《温岭市个人建房用地审批表》中同意郑福兴户新建房屋的审批行为。被告温岭市人民政府在本判决生效之日起六十日内对郑福兴户的建房用地重新作出审批。案件受理费50元,由被告温岭市人民政府负担。

上诉人郑晓琴上诉称:一、一审法院对上诉人增加的诉讼请求,遗漏了判决。上诉人在一审时依法增加“请求一并审查《温岭市个人建房用地管理办法》、《温岭市工业城二期用地范围房屋拆建补偿安置办法》并依法确认该两个文件不合法”的诉讼请求,一审法院受理后进行了审查,但在判决主文中遗漏了判决,既没有判决支持原告的诉讼请求,也没有驳回原告的诉讼请求,按照行政诉讼法第九十一条第(六)项的规定,一审判决错误,应予纠正。二、一审法院对上诉人增加的诉讼请求不仅遗漏了裁判,而且裁判理由的阐述也是错误的。一审法院认为被上诉人的两个规范性文件的相关规定,对上诉人不适用。这一裁判理由不符合事实和法律规定。上诉人一家在1993年建造的两间楼房,已处于被上诉人划定的温岭市工业城二期用地范围内,何况还已确定上诉人家的这两间房屋要拆迁,所以一审判决称该两个规范性文件对上诉人不适用,明显与事实相悖。如果要说“不适用”,应当说该两个规范性文件中有关在册人口中已经出嫁的妇女不作建房用地申请有效人口等不合法的部分对上诉人不适用。一审判决在裁判理由中只阐明该两个规范性文件系被上诉人制定,没有阐明该两个规范性文件不合法,也没有阐明该两个规范性文件不能作为法院认定行政行为合法的依据,这与《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十一条的规定要求不符。现提起上诉,要求维持一审判决主文第一项、第二项,增加判决确认被上诉人的两个规范性文件不合法,并依法在裁判理由中予以阐明。

温岭市人民政府针对郑晓琴的上诉意见辩称:对上诉人郑晓琴的上诉,从其上诉请求来讲,是没有上诉内容的,维持一审判决和增加判决都不属于上诉范畴,请求法院依法驳回其上诉。

上诉人温岭市人民政府上诉称:一、被上诉人非适格原告主体,一审法院未对此加以认定错误。本案实质系郑福兴、张菊香房屋拆迁安置用地审批,非农民宅基地用地审批。涉案房屋应属郑福兴、张菊香夫妻共有,土地使用权登记为郑福兴所有,所以拆迁安置的申请人应是郑福兴、张菊香夫妻。被上诉人系该夫妻之第二女,业已出嫁,其户口是否登记在郑福兴名下,与本案拆迁报批用地无关。且郑福兴、张菊香在向村委会申请拆迁安置用地申报时,并未将其作为有效人口申报,故被上诉人与本案不存在利害关系,一审未据此而驳回其起诉错误。二、一审法院认定被诉审批行为认定事实不清、证据不足、程序违法,并据此作出一审判决错误。据上诉人在一审提交的证据,郑福兴户与管委会及村委会签订的两份协议中,郑福兴、张菊香同意拆除座落在温岭工业园区拆建红线范围内的房屋及构建物和附属物全部,同时注销原土地使用权证,由管委会支付给郑福兴户各项补偿款,并安排复建地基。上诉人根据以上两份协议,依法受理郑福兴、张菊香提交的相关申请材料并进行了调查审核,确定了该户的申报有效人口为2人。同时在申报材料温岭市个人建房用地申请表的(村)居委会意见栏中,有该村委会主任亲笔签名确认集体讨论及公示栏公布无异议事实。在审批表张榜公布情况一栏中,经办人经核实后,签名确认该村部已张榜公布无异议的事实。最终上诉人才同意其拆迁安置用地申请,并向其送达准予行政许可决定书。故被诉行政行为认定事实清楚,证据确凿充分,程序合法,一审判决适用法律错误。要求依法撤销一审判决,改判驳回被上诉人起诉或诉讼请求。

郑晓琴针对温岭市人民政府的上诉意见辩称:关于原告主体资格问题。市政府所作出的建房用地审批是建立在拆除1993年原审第三人和上诉人郑晓琴共同建造的两间房屋的基础上的,所以拆除上诉人郑晓琴的房子,收回其依法享有的土地使用权,这从事实和法律上就构成了郑晓琴与本案直接的利害关系。上诉人认为一审判决已适用的法律没有错误,错在没有继续适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十一条的规定。

原审第三人郑福兴、张菊香、郑旭初、郑晓平陈述称:老房子已经一百多年了,这次拆迁把老房子拆了,市政府说还两间安置房,原审第三人觉得合情合理。

经审理,对原审法院查明的事实本院予以确认。

本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。1997年,在原审第三人郑福兴户个人建设用地补办申请中,上诉人郑晓琴被列为现有在册人口。现原审第三人郑福兴户的个人建房用地申请系建立在拆除原房屋的基础之上。因此,上诉人郑晓琴与被诉土地行政审批行为有利害关系,具有本案原告主体资格。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定,农村村民建造住宅用地,应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请,经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布,乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准。本案上诉人温岭市人民政府所提交的证据中,仅温岭市个人建房用地申请表的(村)居委会意见栏中,该村委会主任签名确认涉案申请经村委会集体讨论通过并在公示栏公布,但缺乏其他证据佐证。因此,可以认定上诉人温岭市人民政府未对村委会讨论、公布等相关事实进行认真审查,其作出的被诉土地审批行为主要证据不足,程序违法,依法应予撤销。本案中,上诉人温岭市人民政府制定的《温岭市个人建房用地管理办法》、《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》的相关规定不作为认定本案被诉土地行政审批行为合法的依据。对于上诉人郑晓琴提出的一并审查上述两份规范性文件并依法确认其不合法的诉讼请求,一审法院已对该两份规范性文件进行了审查并在裁判理由中作了阐述,上诉人郑晓琴认为一审判决遗漏诉讼请求的理由不成立。但一审法院认为该两份规范性文件的相关规定对上诉人郑晓琴不适用,在表述上有所不当,本院予以指正。综上,一审法院判决撤销被诉土地行政审批行为,并判决上诉人温岭市人民政府重新作出行政行为并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人郑晓琴及温岭市人民政府各半负担。

本判决为终审判决。

审判长       蔡超

审判员     屈雪香

代理审判员 张方杰

二〇一五年十一月十九日

代书记员   郭之仪

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