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最高法院判例:笔迹鉴定无法完成是否属于行政复议机关不履行复议职责?

【裁判要旨】

行政复议程序作为解决争议的法定救济途径,具有“准司法”的性质,在行政复议程序中的举证责任应由复议申请人或被申请人承担,若复议案件当事人未尽举证责任,则承担相应的不利后果,相当于行政诉讼程序中的举证责任。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申3470号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):王朝磊,男,汉族,1985年6月17日生,住河北省邯郸县。

委托代理人:王永才,男,汉族,1956年8月7日生,住址同上,系王朝磊之父。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):王朝飞,男,汉族,1981年7月21日生,住址同上。

委托代理人:王玉芳,女,汉族,1956年5月7日生,住址同上,系王朝飞之母。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):马海龙,男,汉族,1956年11月14日生,住河北省邯郸县。

委托代理人:吴俊香,女,汉族,1956年11月1日生,住址同上,系马海龙之妻。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):尚红,男,汉族,1952年10月28日生,住河北省邯郸县。

委托代理人:王悦英,女,汉族,1957年8月16日生,住址同上,系尚红之妻。

上诉四再审申请人的委托代理人:郭玉峰,河北挺轩律师事务所律师。

一审原告:王小鹏,男,汉族,1983年10月7日生,住河北省邯郸县。

一审原告:王朝辉,男,汉族,1980年2月9日生,住河北省邯郸县。

一审原告:李天增,男,汉族,1966年3月13日生,住河北省邯郸县。

一审原告:张树杰,男,汉族,1959年9月18日生,住河北省邯郸县。

一审原告:李自国,男,汉族,1970年4月4日生,住河北省邯郸县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):河北省人民政府,住所地:石家庄市桥西区。

法定代表人:许勤,该省人民政府省长。

再审申请人王朝磊、王朝飞、马海龙、尚红(以下简称王朝磊等四人)因诉河北省人民政府(以下简称河北省政府)履行行政复议法定职责一案,不服河北省高级人民法院(2016)冀行终495号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员于泓、审判员李德申、代理审判员周觅组成的合议庭进行审查,现已审查终结。

石家庄市中级人民法院一审查明,2014年6月20日,王朝磊等十人向河北省政府提出行政复议,请求撤销其作出的冀政转征函[2014]314号《邯郸县2014年第一批次建设用地的批复》(以下简称征地批复)。因案情复杂不能在法定期限内作出行政复议决定,河北省政府于2014年8月15日作出冀政复延[2014]第25号延期审理通知,复议期限延至2014年9月19日。2014年9月17日,王朝磊等十人提出调解申请并请求中止复议程序。2014年10月8日,因协商未果其提出恢复复议程序申请。2015年5月4日,王朝磊等九人提起行政诉讼,要求确认河北省政府逾期不作出行政复议决定违法。复议申请人张书会未参加诉讼。2015年5月28日,庭审期间河北省政府同意王朝磊等九人的意见,恢复行政复议程序,原告提出撤诉申请。2015年6月10日,王朝磊等九人向河北省政府提出申请,对行政复议案涉及的《征地调查结果确认表》中的土地使用权人或地上附着物所有权人的签名进行司法鉴定。2015午6月17日,河北省政府向河北公安警察职业学院司法鉴定中心去函,请予接洽当事人的鉴定申请。2015年6月23日,一审法院作出(2015)石行初字第00062号行政裁定,准许王朝磊等9人撤回起诉。该案进入行政复议程序中的鉴定环节后,因土地征收部门无法提供鉴定需要的鉴材《征地调查结果确认表》,故无鉴定结果。2015年8月27日,王朝磊等九人又提起诉讼,请求确认河北省政府逾期不作出行政复议决定违法,责令其组织完成鉴定工作并及时作出行政复议决定。

石家庄市中级人民法院认为,根据《行政复议法实施条例》第三十七条规定,行政复议期间涉及专门事项需要鉴定的,当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定,也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定。鉴定费用由当事人承担。鉴定所用时间不计入行政复议审理期限。王朝磊等九人提出行政复议案涉及签名笔迹的司法鉴定申请,河北省政府同意并出具了笔迹鉴定的相关手续,该行政复议案进入鉴定环节。根据上述法律规定鉴定时间不应计入行政复议审理期限,并且王朝磊等九人在申请鉴定后、未提出撤回鉴定申请的情形下,提起行政诉讼要求确认河北省政府逾期不作出行政复议决定违法,没有事实和法律依据。故判决驳回王朝磊等九人的诉讼请求。

王朝磊等四人不服一审判决,向河北省高级人民法院提起上诉。

河北省二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致。该院另查明,2017年2月4日,河北省政府已经对王朝磊等十人所提出的复议申请作出冀政复决字[2014]136号《行政复议决定书》,确认征地行为违法,且该复议决定已经依法送达当事人。

该院认为,河北省政府已经向河北公安警察职业学院司法鉴定中心去函,委托鉴定相关事宜,河北省政府未能作出复议决定的原因是在征地过程中的《征地调查结果确认表》作为鉴材无法取得,致使鉴定程序无法进行。且在本案审理期间,河北省政府因土地征收部门无法提供《征地调查结果确认表》,已经作出复议决定,确认了征地行为违法。故判决驳回上诉,维持一审判决。

王朝磊等四人申请再审称,二审法院未公开审理、没有询问当事人、超过法定审理期限,违反法定程序,审判不公正。二审判决故意遗漏或回避其诉讼请求。其诉讼请求为确认逾期不作出行政复议决定违法并责令立即组织进行笔迹鉴定,河北省政府在二审过程中作出复议决定显然逾期,在没有进行鉴定的情况下作出复议决定显然错误。河北省政府作为行政复议案件的主办机关,组织完成笔迹鉴定工作是其法定职责,其应当责令土地征收部门提供笔迹鉴定的鉴材《征地调查结果确认表》原件,一、二审法院没有要求河北省政府完成笔迹鉴定是故意遗漏和回避事实。一、二审法院故意曲解法律、认定事实错误,包庇偏袒河北省政府逾期不作出行政复议的违法行为。河北省政府逾期不作出行政复议决定或逾期作出行政复议决定均是违法的,人民法院应当确认河北省政府的违法行为。请求撤销二审判决,改判河北省政府逾期不作出行政复议决定行为违法,责令河北省政府立即组织进行完成笔迹鉴定工作并作出相应行政复议决定。

本院认为,本案争议焦点为河北省政府是否逾期作出行政复议决定、笔迹鉴定工作无法完成是否属于行政复议机关未依法履行法定职责以及二审法院未开庭审理是否违反法定程序。

首先,关于河北省政府是否逾期作出行政复议决定的问题。根据一、二审法院查明的事实,本案诉讼因再审申请人第一次起诉撤诉后重新起诉引发,前案撤诉的原因是河北省政府同意恢复行政复议程序,且在前案撤诉后行政复议机关根据申请人的要求就行政复议案涉及的《征地调查结果确认表》进行了笔迹鉴定委托工作,行政复议程序事实上予以恢复,由于无鉴定结果未作出复议决定引发了本案诉讼。在一审法院重新立案受理后,行政复议程序中的笔迹鉴定工作仍在进行中,根据《行政复议法实施条例》第三十七条之规定,鉴定所用时间不计入行政复议审理期限,故一审法院认为“在王朝磊等九人未提出撤回鉴定申请的情形下,提起行政诉讼要求确认河北省政府逾期不作出行政复议决定违法,没有事实和法律依据”的结论并无不当。

其次,关于笔迹鉴定工作无法完成是否属于行政复议机关未依法履行法定复议职责的问题。再审申请人在一审、二审及再审程序中一再提出,河北省政府作为复议机关应当责令被申请人提供鉴材,并将鉴材不能提供的责任认为属于河北省政府未依法履行复议职责,这是对于行政复议机关法定职责的误解。行政复议程序作为解决争议的法定救济途径,具有“准司法”的性质,在行政复议程序中的举证责任应由复议申请人或被申请人承担,若复议案件当事人未尽举证责任,则承担相应的不利后果,相当于行政诉讼程序中的举证责任。根据一、二审法院查明的事实,河北省政府已经进行了委托鉴定,因复议被申请人土地征收部门无法提供笔迹鉴定所需的鉴材《征地调查结果确认表》,致使鉴定程序无法进行。土地征收部门不提供鉴材的后果,则是其承担相应的不利后果。事实上,在本案二审审理期间,河北省政府作出了复议决定,确认了征地行为违法。该复议决定从根本上否定了征地行为的合法性,再审申请人提起行政复议的目的已经达到,其合法权益得到应有的保护。在此情况下,再责令行政复议机关完成一个根本不属于自身职责范围且客观上无法完成的笔迹鉴定工作,既没有法律依据也多此一举。故一、二审法院判决驳回王朝磊等人的诉讼请求亦无不当。

再次,关于二审法院未开庭审理是否违反法定程序问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定,人民法院对上诉案件,应当组成合议庭,开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。王朝磊等四人提出的上诉理由与一审诉讼请求无异,也没有证据表明其提出新的事实或证据,故二审法院不开庭审理符合上述法律规定。

综上,再审申请人王朝磊等四人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人王朝磊、王朝飞、马海龙、尚红的再审申请。

审 判 长  于 泓

审 判 员  李德申

代理审判员  周 觅

二〇一七年十月二十日

书 记 员  刘 潋

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