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行政机关对涉及国家秘密的信息仍需判断可否区分处理

[裁判要旨]

行政机关在公开政府信息前需进行保密审查,如果申请公开的政府信息中既有不应当公开的内容,也含有可以公开的内容时,且能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。

 

[裁判文书]

北京市东城区人民法院

行政判决书

(2016)京0101行初554号

原告袁守义,男,北京市人,1953年11月6日出生,住北京市朝阳区。

原告钮宏伟,男,北京市人,1959年8月3日出生,社保所退休人员,住北京市朝阳区。

原告黄公道,男,北京市人,1949年12月17日出生,,住北京市朝阳区。

原告张淑兰,女,北京市人,1938年8月9日出生,住北京市朝阳区。

原告梁凤英,女,北京市人,1962年10月2日出生,住北京市朝阳区。

原告李忠山,男,北京市人,1962年3月8日出生,住北京市朝阳区。

委托代理人汪雪晴(原告之妻),女,1966年11月25日出生,无业,住北京市朝阳区。

原告苗长荣,男,河北省武邑县人,1949年6月11日出生,住北京市朝阳区。

原告王素姮,女,北京市人,1964年6月13日出生,住北京市朝阳区。

原告袁守里,男,北京市人,1964年8月7日出生,北京市质量技术监督局干部,住北京市朝阳区。

委托代理人王国庆(原告之妻),女,1967年9月25日出生,无业,住北京市朝阳区。

原告陈浮云,女,北京市人,1933年9月20日出生,住北京市朝阳区。

委托代理人李志新(原告之子),男,1955年10月29日出生,无业,住北京市朝阳区。

原告毛树云,女,北京市人,1963年6月22日出生,住北京市朝阳区。

被告北京市规划和国土资源管理委员会,住所地原为北京市东城区和平里北街2号,现为北京市西城区南礼士路60号。

法定代表人魏成林,主任。

委托代理人陈春节,北京市规划和国土资源管理委员会干部。

委托代理人郑雪,北京市规划和国土资源管理委员会干部。

被告中华人民共和国国土资源部,住所地北京市西城区阜内大街64号。

法定代表人姜大明,部长。

委托代理人于银杰,中华人民共和国国土资源部干部。

原告袁守义等11人不服被告原北京市国土资源局(以下简称市国土局)政府信息告知行为及被告中华人民共和国国土资源部(以下简称国土部)行政复议决定,向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月2日立案后,在法定期限内分别向二被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2016年11月23日公开开庭审理了本案。诉讼期间,市国土局因行政职能调整,与北京市规划委员会合并,现名称变更为北京市规划和国土资源管理委员会(以下简称市规土委)。原告李忠山的委托代理人汪雪晴及其他十原告及其委托代理人王国庆、李志新,被告市规土委的委托代理人陈春节、郑雪,被告国土部的委托代理人于银杰到庭参加诉讼。本案因鉴定等法定事由扣除审限,现已审理终结。

2016年3月10日,原市国土局对袁守义等11人作出市国土局[2016]174号-答《政府信息答复告知书》(以下简称174号告知书),主要内容为:袁守义等11人,我们于2016年2月16日受理了您们提出的政府信息公开申请,具体见《登记回执》市国土局(2016)第174号-回。根据您关于“总参和平村退休干部住房建设项目《建设用地批准书》、《划拨决定书》”的申请,依据《北京市政府信息公开规定》第八条第(一)款,该项目涉及国家秘密,不予公开。原告不服,于2016年3月24日向国土部申请行政复议,国土部于同年5月20日作出国土资复议[2016]1026号《行政复议决定书》(以下简称1026号复议决定),维持了原行政行为。

原告袁守义等11人诉称,2016年2月16日,原告向被告申请政府信息公开,被告于2016年3月10日作出174号告知书,告知不予公开。原告不服,依法向国土部申请行政复议,国土部于2016年5月20日作出1026号复议决定,决定维持原行政行为。原告认为,原告所申请的政府信息属于公开信息和公开范围,原市国土局作出不予公开告知书认定事实错误,主要证据不足,适用法律错误,应当予以撤销。国土部没有对市国土局提交的证据进行合法性审查,对于国家秘密的审查存在错误,违反相关法律规定,应依法予以撤销。主要理由如下:一、总参和平村退休干部住房建设项目的国有土地使用批准文件的内容已在市政府信息公开网站主动公开。从而确定原告所申请的政府信息并未涉及国家秘密。市国土局向国土部提交的国家秘密确定审批表未向原告出示,该审批表不具有真实性和合法性。二、原告申请的涉案信息与国家秘密不具有关联性。总参和平村退休干部住房建设项目不属于《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保守国家秘密法》)第九条规定的“国家秘密”的范围。“总参和平村退休干部住房建设项目”是建设总参和平村退休干部住宅楼工程,只是退休干部住房建设项目,不属于军事设施、国防和武装力量建设规划及实施情况等军事秘密。原告在申请涉案政府信息时,同时又申请了该项目的《建设项目用地预审意见》,被告以市国土局[2016]173号一答《政府信息答复告知书》的方式公开了该信息。而《建设项目用地预审意见》作为《划拨决定书》的前置行政行为已经依法公开,可以证明总参和平村退休干部住房建设项目没有涉及国家秘密。因此,被告作出被诉告知书认定事实错误,证据不足,适用法律错误。三、被告国土部没有对市国土局提交的证据进行合法性审查,对于国家秘密的审查存在错误,且市国土局向复议机关国土部提交的国家秘密确定审批表不具有证据的三性。因此,被诉复议决定认定事实错误,主要证据不足,适用法律错误、程序违法。现请求法院判决:1、判决撤销被告原市国土局作出的174号告知书,并判令其公开“总参和平村退休干部住房建设项目《划拨决定书》及《建设用地批准书》;2、判决撤销被告国土部作出的1026号复议决定;3、诉讼费由被告承担。

原告在庭审中提交了如下证据材料:

1、《北京市国土资源局朝阳分局政府信息公开已主动公开告知书》;

2、《北京市国土资源局土地划拨结果公告》一;

3、《北京市国土资源局土地划拨结果公告》二。

原告用上述证据证明其根据被告提供的主动公开网址查询的涉案项目土地划拨结果公告,故原告所申请的政府信息是政府已经主动公开的信息,不属于国家秘密,被告定密不合法;

4、市国土局(2016)第173号-回《登记回执》;

5、市国土局(2016)173号—答《政府信息答复告知书》。

原告用证据4-5证明被告已向原告公开总参和平村退休干部住房建设项目的《建设项目用地预审意见》,故涉案建设项目不属于国家机密;

6、《北京住四承建总参和平村退休干部住宅楼A区工程》施工现场图片,证明总参和平村退休干部住房建设项目不属于国家机密。

被告市规土委辩称,一、2016年2月16日,申请人袁守义、王素姮、袁守里、张淑兰、梁凤英、苗长荣、黄公道、毛树云、陈浮云、钮宏伟、李忠山向答辩人提交了政府信息公开申请表,要求获取“总参和平村退休干部住房建设项目《划拨决定书》及《建设用地批准书》”。答辩人因故无法按期答复,于同年3月2日向申请人发出《政府信息延长答复期限告知书》,延期至2016年3月29日前作出答复。经查,总参和平村退休干部住房建设项目相关文件密级为“秘密”。依据《北京市政府信息公开规定》第八条第(一)款的规定,该项目涉及国家秘密,不予公开。据此,答辩人于2016年3月10日作出174号告知书,对于未提供内容依法向申请人作出了告知。二、申请人在行政起诉状中提出的“未依法履行政府信息公开法定职责”等理由缺乏事实依据,其他诉讼理由与本案政府信息公开告知书的作出无关。综上,答辩人已经根据原告提出的申请履行了告知义务,该告知行为符合《北京市政府信息公开规定》的规定,事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告市规土委在法定期限内向本院提交了如下证据材料:

1、174号告知书;

2、《政府信息延长答复期限告知书》;

3、北京市政府信息公开申请表;

4、登记回执。

被告用上述证据证明原告向被告提交申请之后,被告按照规定予以延期,并且依法进行了答复;

5、北京市国家保密局2015年5月28日作出的《关于涉密项目涉及政府信息公开有关事宜征求意见的复函》,证明根据该复函精神,被告将涉案政府信息确定为秘密文件。

被告国土部辩称,答辩人在2016年3月24日收到原告提出的行政复议申请及相关证据材料,于2016年4月6日向市国土局出具《行政复议答复通知书》,市国土局于2016年4月14日向答辩人递交《行政复议答复通知书的答复》及相关证据材料。答辩人根据双方提交的材料于2016年5月20日作出1026号复议决定,并于2016年5月23日邮寄给原告及市国土局。答辩人认为市国土局依法履行了政府信息公开的法定职责,根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第(一)项的规定对其作出的174号告知书予以维持。综上,答辩人依法履行了行政复议职责,复议过程符合《行政复议法》第十七条、第三十一条关于复议程序和时限的规定,认定事实清楚,适用法律正确,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告国土部在法定期限内向本院提交了如下证据材料:

1、原告向被告国土部递交的行政复议申请书及相关证据材料;

2、被告国土部行政复议收件单及复议案件立案审查表。

被告用上述证据证明原告提出了申请,被告收到了申请;

3、被告国土部向市国土局出具的行政复议答复通知书;

4、市国土局向被告国土部递交的行政复议答复及其提供的相关证据材料;

5、1026号复议决定;

6、被告国土部向原告和市国土局分别邮寄复议决定的EMS单据。

被告用证据3-6证明被告作出行政复议决定,并且邮寄送达给原告。

经庭审质证,本院对上述证据认证如下:原告提供的证据1-6能够证明原告主张的事实,予以采纳,但其主张的证明目的因涉及法律适用问题,不属于本阶段认证范围,不予采纳。被告市规土委提供的证据1系被诉行政行为,不能作为证据使用;证据2-4能够证明其履行政府信息公开的情况,予以采纳;证据5是北京市国家保密局对被告就涉密项目中涉及相关文件是否定密等问题征询意见的回复,并未确定涉案政府信息为国家秘密,故不能证明被告主张的证明目的,不予采纳。被告国土部提供的证据1-4、证据6内容真实,符合证据形式要求,与本案具有关联性,能够证明其履行行政复议程序的情况,予以采纳;证据5系被诉行政行为,不能作为证据使用,不予采纳。

本院根据以上有效证据及当事人陈述意见认定以下事实:

2016年2月16日,申请人袁守义、王素姮、袁守里、张淑兰、梁凤英、苗长荣、黄公道、毛树云、陈浮云、钮宏伟、李忠山向市国土局提交了政府信息公开申请表,要求公开总参和平村退休干部住房建设项目《划拨决定书》、《建设用地批准书》的政府信息。市国土局当日受理,并作出登记回执。因无法按期答复,市国土局于2016年3月2日作出《政府信息延长答复期限告知书》,告知申请人延期至2016年3月29日前作出答复。2016年3月10日,市国土局对原告作出174号告知书,认为原告要求获取政府信息的申请,由于总参和平村退休干部住房建设项目为国家秘密,决定不予公开。原告等11人不服,于2016年3月24日向国土部当面提出行政复议申请,国土部当日受理。2016年4月6日,国土部向市国土局出具《行政复议答复通知书》,市国土局于2016年4月14日递交《行政复议答复通知书的答复》及相关证据材料。国土部根据双方提交的材料于2016年5月20日作出1026号复议决定,并于2016年5月23日邮寄给原告及市国土局。原告等11人不服,以市国土局、国土部为被告向本院提起行政诉讼。诉讼期间,市国土局因行政职能调整,于2016年7月与北京市规划委员会合并,现名称变更为北京市规划和国土资源管理委员会,故本案被告为市规土委及国土部。

另查明,市国土局曾于2016年3月1日根据原告等人的申请向其公开了总参和平村退休干部住房建设项目的《建设项目用地预审意见》。2012年6月8日,案外人王国庆通过政府信息公开途径查询到涉案项目土地划拨结果公告在市政府信息公开网站上主动公开。

本院认为,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)及《中华人民共和国土地管理法》的相关规定,被告市规土委作为本市土地行政主管部门,具有对原告申请获取涉案建设项目用地批准文件、划拨方式使用土地的政府信息进行公开的法定义务。

《北京市政府信息公开规定》第八条第一款第(一)项规定,行政机关在公开政府信息前,应当依照《保守国家秘密法》等法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查,对于涉及国家秘密的,不予公开。《政府信息公开条例》第二十二条规定:申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。根据上述规定,行政机关在公开政府信息前需进行保密审查,如果申请公开的政府信息中既有不应当公开的内容,也含有可以公开的内容时,且能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。

本案中,原告要求获取的政府信息是总参和平村退休干部住房建设项目的《建设用地批准书》和《划拨决定书》。其中《建设用地批准书》是被告根据用地单位的申请办理的行政许可事项,该批准书载明了总参和平村退休干部住房建设项目的批准用地面积、四至范围、用地主体、批准用地机关及批准文号、土地用途等事项,这些内容可以区分进行处理。虽然,用地单位提交的建设项目用地申请书上注明文件为秘密,但是《建设用地批准书》是原涉密文件的派生文件。因此,被告在对涉案政府信息进行保密审查时,未考虑派生文件中含有不应当公开的内容但是能够作区分处理的情形时,其应当向申请人提供可以公开的政府信息。故被告以用地项目涉及国家秘密为由对原告要求公开《建设用地批准书》的申请作出全部不予公开的答复意见,违反了《政府信息公开条例》第二十二条的规定,属于适用法律错误,本院依法应予撤销。另外,关于原告要求公开涉案项目的《划拨决定书》,被告在未举证证明该文件确实存在的前提下,仍以前述理由作出全部不予公开的答复意见,证据不足。综上,对原告要求撤销174号告知书的诉讼请求,本院应予支持。关于原告要求判令被告公开涉案政府信息的请求,因尚需被告进行裁量后区分公开,故本院判决被告重新答复。

关于被诉复议决定程序是否合法。本案中,被告国土部收到原告等11人复议申请,及时受理,并依法进行审查,在法定复议期间60日内作出复议决定,并在作出复议决定书的3个工作日内及时向申请人送达,复议程序合法。鉴于原市国土局作出的174号告知书中存在适用法律错误、证据不足的情形,故被告国土部所作维持原行政行为的复议结论是错误的,本院依法应予撤销。

综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款之规定,判决如下:

一、判决撤销被告北京市规划和国土资源管理委员会于二О一六年三月十日作出的市国土局[2016]174号-答《政府信息答复告知书》;

二、责令被告北京市规划和国土资源管理委员会于本判决生效之日起十五个工作日内对原告袁守义等十一人的政府信息公开申请重新作出政府信息公开答复;

三、判决撤销被告中华人民共和国国土资源部于二О一六年五月二十日作出的国土资复议[2016]1026号《行政复议决定书》。

案件受理费五十元,由被告北京市规划和国土资源管理委员会和被告中华人民共和国国土资源部共同负担(于本判决生效之日起七日内交纳)。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于北京市第二中级人民法院。

 

审      判      长  杨鹏英

人 民 陪 审 员  蒋学英

人 民 陪 审 员  马秀丽

二〇一七年十一月十七日

书记员  王晴雪



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