【裁判要旨】

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”据此，当事人在诉讼请求中提出确认行政协议无效，是确认之诉；同时在诉讼请求中一并提出返还财产、恢复原状、折价补偿、赔偿损失等，是要求承担协议被确认无效后所产生的法律后果。当事人在同一诉讼中所提的上述主张并非诉讼请求不明确的情形，人民法院对此应进入实体审理并作出裁判。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再62号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郝虎余，男，1949年10月28日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区。

委托诉讼代理人：王涛，男，1952年2月12日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市公园路212号。

法定代表人：苏少敏，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：刘岩，该区人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。

再审申请人郝虎余因与被申请人陕西省宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）行政协议纠纷一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终396号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年12月27日作出（2017）最高法行申8970号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭，并于2018年12月3日公开询问了本案。郝虎余及其委托诉讼代理人王涛，渭滨区政府的委托诉讼代理人刘岩、陆威到庭参加询问。本案现已审理终结。

郝虎余向陕西省宝鸡市中级人民法院起诉称，其系陕西省宝鸡市渭滨区神农镇陈家村（以下简称陈家村）村民，在该村拥有213.57平方米宅基地，并建有388.37平方米房屋。2013年12月25日，渭滨区政府将陈家村列入城中村改造项目，并成立了陈家村城中村改造指挥部办公室（以下简称陈家村城改办）。2015年9月10日，渭滨区政府就陈家村城中村改造事宜与宝鸡市轩苑房地产开发有限公司（以下简称轩苑公司）签订了陈家村城中村改造协议，但该协议未向陈家村村民披露。陈家村村委会即以优先选房为诱饵，要求村民排序领号，并签订《拆迁过渡协议》。2015年9月17日，郝虎余与陈家村城改办签订了不具有具体安置内容的《拆迁过渡协议》。请求：1.依法确认郝虎余与陈家村城改办签订的《拆迁过渡协议》无效；2.判令渭滨区政府恢复郝虎余房屋原状（用地面积213.57平方米，建筑面积388.37平方米）；3.由轩苑公司、陈家村村委会对第二项诉讼请求承担连带责任；4.判令渭滨区政府承担本案诉讼费用。

一、二审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第六条的规定。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的对象是行政行为，人民法院司法审查的对象是行政行为的合法性。行政相对人或其他利害关系人认为不同的行政行为侵犯其合法权益，应当分别提起行政诉讼，由人民法院分别立案，进行合法性审查。郝虎余的起诉状内容涉及拆迁过渡协议无效、行政强制违法两项确认之诉，即郝虎余的诉讼请求涉及两个不同的行政行为。因郝虎余在法院反复释明后，仍表示不愿修改诉状、分别提起诉讼，属于诉讼请求不明确的情形，郝虎余将不同的行政行为一并起诉于一案，不符合行政诉讼一行为一诉的基本原则，属于诉讼请求不明确，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。据此，一审陕西省宝鸡市中级人民法院作出（2016)陕03行初29号之四行政裁定驳回郝虎余的起诉，二审陕西省高级人民法院作出(2017)陕行终396号行政裁定驳回郝虎余的上诉，维持一审裁定。

郝虎余申请再审称，（一）一、二审法院审判程序违法。1.二审法院认为郝虎余的起诉缺乏事实根据，该认定是一个事实判断，一、二审法院在未开庭、未质证的情况下得出这一结论，程序违法。2.一审法院遗漏申请人起诉状中的两位第三人，属于遗漏第三人。二审法院认为不影响本案的处理结果错误。（二）一、二审法院适用法律错误。1.郝虎余不是单独提起行政赔偿诉讼。本案是因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，依据法律规定，人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。二审法院套用”赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提”的规定属于适用法律错误。2.郝虎余请求判决确认行政行为无效和行政机关予以赔偿符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第四、五项的规定，郝虎余提起本案诉讼请求明确，二审法院认为郝虎余的诉讼请求不明确错误。3.本案争议是因房屋拆迁引起的权利义务之争，属于同一法律关系。二审法院认为郝虎余的诉讼请求不属于同一行政法律关系错误。4.郝虎余的诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条、第十七条、第十八条的规定。根据上述法律的规定，当事人申请一并审理民事争议的，人民法院可以一并审理，人民法院一并审理的，民事争议应当单独立案，而不是当事人单独起诉或另行起诉。二审法院提出”一行为一诉”的基本原则没有法律和法理依据。请求撤销二审裁定，支持郝虎余的再审请求。

渭滨区政府答辩称，原审法院认定事实客观、清楚，适用法律准确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政相对人或其他利害关系人认为不同的行政行为侵犯其合法权益的，应当分别起诉，由人民法院分别立案，进行合法性审查。郝虎余提起本案诉讼，其诉讼请求分属于确认行政强制行为违法和行政赔偿两个不同的行政行为，应当分别起诉。本案一、二审中，法院对此予以释明，但郝虎余拒不调整诉讼请求，故对其起诉应予驳回。请求驳回郝虎余的再审申请。

本院认为，郝虎余的诉讼请求是：1.依法确认郝虎余与陈家村城改办签订的《拆迁过渡协议》无效；2.判令渭滨区政府恢复郝虎余房屋原状（用地面积213.57平方米，建筑面积388.37平方米）；3.由第三人宝鸡市轩苑房地产开发公司、渭滨区神农镇陈家村村委会对第二项诉讼请求承担连带责任；4.判令渭滨区政府承担本案诉讼费用。结合原审裁定和郝虎余的再审事由，本案应审查的焦点问题是，郝虎余的诉讼请求是否明确，提起本案是否符合法定的起诉条件。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织就行政协议提起的行政诉讼。当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，就郝虎余的诉讼请求而言，第一项诉讼请求是请求确认《拆迁过渡协议》无效，是确认之诉；第二项诉讼请求是要求判令渭滨区政府恢复其房屋原状，该项诉讼请求仅是《拆迁过渡协议》被确认无效后所产生的法律后果；第三项诉讼请求是要求第三人承担连带责任，该诉讼请求又依附于第二项诉讼请求。恢复房屋原状及承担连带责任是郝虎余与陈家村城改办签订的《拆迁过渡协议》被确认无效后，当事人所能采取的民事救济措施。本案涉案房屋已经被拆除，在事实上已经不具备恢复原状的条件，郝虎余与陈家村城改办签订的《拆迁过渡协议》有效与否，均不能改变涉案房屋不能恢复原状的客观事实，所采取的救济措施只能是折价补偿。郝虎余的诉讼请求是否应予支持有待于实体审理后作出裁判。郝虎余提起本案诉讼请求明确，不属于一、二审法院认为的诉讼请求不明确的情形。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项的规定，裁定如下：

一、撤销陕西省高级人民法院（2017）陕行终396号行政裁定和陕西省宝鸡市中级人民法院（2016）陕03行初29号之四行政裁定；

二、指令陕西省宝鸡市中级人民法院继续审理。

审判长　李　涛

审判员　杨　卓

审判员　丁晓明

二〇一八年十二月二十九日

书记员　赵　贝