【裁判要旨】
1.行政协议的识别标准
（1）形式标准。也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。
（2）实质标准。也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。可从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共服务或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权为首要标准，无法判断时，还可以结合“实现公共服务或者行政管理目标”进一步判断。
2.对形成于2015年5月1日之前的行政协议提起行政诉讼的受理
对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。
3.行政协议的起诉期限及诉讼时效
行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2018）最高法行再1号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）成都亿嘉利科技有限公司，住所地四川省成都市武侯区长益路11号1栋6层10号。
法定代表人冯殿山，该公司总经理。
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）乐山沙湾亿嘉利科技有限公司，住所地四川省乐山市沙湾区葫芦镇祝村。
法定代表人冯殿山，该公司总经理。
以上二再审申请人共同委托诉讼代理人郭壮，北京市康达律师事务所律师。
以上二再审申请人共同委托诉讼代理人张嘉祺，北京市康达律师事务所实习律师。
再审申请人成都亿嘉利科技有限公司（以下简称成都亿嘉利公司）、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司（以下简称乐山亿嘉利公司）因诉四川省乐山市沙湾区人民政府（以下简称沙湾区政府）解除投资协议并赔偿经济损失一案，不服四川省高级人民法院（2016）川行终748号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年12月26日作出（2017）最高法行申7990号行政裁定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司向四川省乐山市中级人民法院诉称，2011年4月1日，成都亿嘉利公司与沙湾区政府签署《投资协议》，约定成都亿嘉利公司租赁四川省乐山市沙湾区祝村、王坝村约800亩土地（尾数以村民协议书为准），投资5000万元建设以鳗鱼养殖为主并与新农村建设相结合的现代观光农业项目，沙湾区政府负责提供“一站式服务”、为加快项目建设进度和协调相关部门的手续尽快落实、明确一名区级领导负责项目实施全过程的协调和服务工作，同时成都亿嘉利公司需在项目所在地注册具有独立法人资格的公司。2011年9月13日，乐山亿嘉利公司设立，为项目公司。2011年12月5日，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司按照投资及生产计划，与案外人崔正浩签订《协议书》采购鳗鱼苗，2011年9月30日至2011年11月21日间，乐山亿嘉利公司在四川省乐山市沙湾区葫芦镇人民政府和葫芦镇农业服务中心见证下，与葫芦镇祝村、王坝村各组依法签订《农村土地承包经营权流转合同》。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司认为沙湾区政府一直怠于协调其项目行政手续办理事宜，隐瞒土地性质真相，无法办理相关手续，未按照约定履行《投资协议》，直接导致二公司项目停滞，二公司间接损失3000余万元，因采购鱼苗无法兑现损失定金60万元及违约金计150万元，其他部分土地资金规划设计及工作人员工资等相关损失100万元。为此诉请解除成都亿嘉利公司与沙湾区政府于2011年8月29日签署的《投资协议》，判令沙湾区政府赔偿二公司经济损失400万元并且承担本案诉讼费用。
四川省乐山市中级人民法院一审作出（2016）川11行初267号行政裁定认为，成都亿嘉利公司和沙湾区政府于2011年8月29日签订的《投资协议》属于行政协议，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日施行，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司要求解除该《投资协议》并要求沙湾区政府赔偿损失的诉讼请求不属于人民法院受案范围，依法应不予立案。故该院裁定对成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司的起诉，不予立案。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司提起上诉，四川省高级人民法院二审作出（2016）川行终748号行政裁定认为，对于《中华人民共和国行政诉讼法》修改施行之前形成的行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。当事人针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司起诉要求解除成都亿嘉利公司和沙湾区政府于2011年8月29日签订的《投资协议》并赔偿损失，一审法院裁定不予立案，该处理结果并无明显不当。故该院裁定驳回上诉，维持原裁定。
成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司不服，向本院申请再审称，案涉《投资协议》属于行政协议，且其效力在新行政诉讼法生效之后仍有效，故依法属于新行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围。综上，请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。
沙湾区政府辩称，（一）案涉《投资协议》签订双方是平等主体，内容也是经过协商一致达成，实际上是其作为当地政府与投资者签订的招商引资协议，目的是表明对投资者合法投资项目的欢迎，而不是基于行政管理目的而签订的，故该协议并非行政协议。（二）即便案涉《投资协议》属于行政协议，根据法不溯及既往原则，该协议签订于修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》，也不属于行政诉讼受案范围。（三）成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司于2016年8月31日提起本案诉讼也超过了行政诉讼法定的起诉期限和民法通则规定的两年诉讼时效。（四）协议项目未能实施的根本原因是项目未依法通过环境影响评价，且成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司于2013年11月就自行撤离办公场地，以自身行为表明不履行协议，乐山亿嘉利公司营业执照也于2015年11月2日被工商管理部门吊销，协议未能履行的责任并不在于沙湾区政府。
本院再审期间另查明，2012年6月5日，成都亿嘉利公司向沙湾区政府发出《成都亿嘉利科技有限公司关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地因故停建的报告》，请求沙湾区政府补偿其经济损失和确保800亩项目用地。2012年6月12日，沙湾区政府作出《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司〈关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地因故停建的报告〉的答复》，告知成都亿嘉利公司如有损失，沙湾区政府愿意积极协调服务，努力帮助挽回或减轻；有关具体事宜，请适时安排人员到沙湾协商解决。2013年1月4日，成都亿嘉利公司向沙湾区政府发出《成都亿嘉利科技有限公司请求乐山市沙湾区政府明确告知沙湾鳗鱼养殖基地不能履行与政府签订的投资合同原因的报告》，表示对至今未能履行2011年8月29日签订的投资内容，成都亿嘉利公司多次函电方式讨问，未得到正面答复，对此保留相对法律权益。2013年1月9日，沙湾区政府作出《乐山市沙湾区人民政府关于答复成都亿嘉利科技有限公司〈请求乐山市沙湾区政府明确告知沙湾鳗鱼养殖基地不能履行与政府签订的投资合同原因的报告〉的函》，告知有关具体事宜，请贵公司适时安排人员到沙湾协商解决。2015年11月7日，成都亿嘉利公司向沙湾区政府发出《关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地（鳗鲡健康养殖示范推广项目）建设未能实施及要求政府索赔的说明》，请求沙湾区政府补偿成都亿嘉利公司损失300万元人民币。2015年11月24日，沙湾区政府作出《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司〈关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地（鳗鲡健康养殖示范推广项目）建设未能实施及要求政府索赔的说明〉的答复》，表示按照《投资协议》的约定沙湾区政府并无违约行为，成都亿嘉利公司要求补偿损失300万元既不符合法律规定，又不符合《投资协议》的约定。
本院认为，结合原审法院的裁定和双方当事人申请再审及答辩的理由，本案争议焦点为，（一）《投资协议》是否属于行政协议；（二）《投资协议》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；（三）本案诉讼是否超过起诉期限和诉讼时效。
（一）关于案涉《投资协议》是否属于行政协议问题
行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准，亦即行政法上的权利义务，其意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共服务或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权为首要标准，无法判断时，还可以结合“实现公共服务或者行政管理目标”进一步判断。
在本案，案涉《投资协议》是沙湾区政府与成都亿嘉利公司签订，发生在具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所作用公司法人之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。案涉《投资协议》的一方主体沙湾区政府作为地方人民政府具有对辖区内农村农业进行建设管理的行政职责，协议约定的主要内容亦是为实现促进沙湾区现代农业发展和推进新农村建设目的，因此该协议实质上系沙湾区政府为实现相应的行政管理目标，履行农村农业建设管理行政职责，而与成都亿嘉利公司签订的招商引资协议，符合识别行政协议的实质标准。故原审认定案涉《投资协议》系行政协议，并无不当。沙湾区政府关于案涉《投资协议》不属行政协议的主张，本院不予支持。
（二）关于案涉《投资协议》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题
《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2 号）将行政合同作为一种行政行为纳入行政诉讼受案范围，之后在相关的司法实务中亦有通过行政诉讼解决行政协议争议的司法案例，将行政协议争议纳入行政诉讼亦系行之有效的纠纷解决途径。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”即所谓“实体从旧，程序从新”的规定。因此，对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。本案中，案涉《投资协议》作为行政机关招商引资协议，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司选择通过行政诉讼解决相关的争议，并不违反相关法律的规定，依法应予支持。原审法院既认定案涉《投资协议》属于行政协议，但又以该协议签订时间在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前而不纳入行政诉讼受案范围为由，裁定不予立案，不仅不符合上述规定的精神，且前后矛盾，亦增加了当事人的诉累，不利于纠纷的实质化解，应予纠正。
（三）关于本案诉讼的起诉期限及诉讼时效问题
当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。该条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案系因成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司对沙湾区政府未履行案涉《投资协议》而提起的请求解除协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。而关于诉讼时效，根据案涉《投资协议》的内容，并不能确定协议的履行期限，对于不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。案涉《投资协议》签订后因故未能顺利履行，成都亿嘉利公司从2012年6月5日起就通过函件等形式向沙湾区政府主张相应的权利，期间沙湾区政府也通过回函等形式予以回应，均未明确表示不予履行相关的义务，直至2015年11月24日《乐山市沙湾区人民政府关于成都亿嘉利科技有限公司〈关于乐山沙湾鳗鱼养殖基地（鳗鲡健康养殖示范推广项目）建设未能实施及要求政府索赔的说明〉的答复》，表示不予履行成都亿嘉利公司的相关权利请求，诉讼时效方从此时起算。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司于2016年8月31日向一审法院提起本案诉讼，并未超过诉讼时效。故沙湾区政府关于本案超过起诉期限与诉讼时效原审法院不应立案的主张不能成立，本院不予支持。
另，本案解决的系原审法院对成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司提起的诉讼裁定不予立案是否确有错误的问题。沙湾区政府关于协议项目未能实施的根本原因是项目未依法通过环境影响评价，且成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司于2013年11月就自行撤离办公场地，以自身行为表明不履行协议，乐山亿嘉利公司营业执照也于2015年11月2日被工商管理部门吊销，协议未能履行的责任并不在于沙湾区政府等主张，涉及案件的实体处理，本院不予审理，可在四川省乐山市中级人民法院受理本案后，由该院依法审理。
综上，一、二审法院以本案《投资协议》属于行政协议但不属于行政诉讼受案范围为由，裁定对成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司的起诉不予立案不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销四川省高级人民法院（2016）川行终748号行政裁定和四川省乐山市中级人民法院（2016）川11行初267号行政裁定；
二、指令四川省乐山市中级人民法院受理本案。
审
二〇一八年十一月二十日
法官助理