臧某等诉宿迁市人民政府未履行被征地农民社会保障职责案

【指导要点】

1.群体性行政复议典型案例——被申请人适格问题的确认；

2.创新运用协调调解机制，坚持靠事前调解与现场督办相结合。

【基本案情】

2016年，被申请人宿迁市人民政府（以下简称被申请人）因重大项目建设需要，对臧某等187名申请人（以下及简称申请人）所在地某区土地进行了征收，申请人使用土地在征收范围之内。当地政府发放了征地补偿款，但未将包括申请人在内的被征地农民纳入被征地农民社会保障。

2018年11月13日，申请人集体向被申请人递交了《关于要求将劳动年龄段被征地农民的社会保障资金记入其在保障资金专户中的个人分账户的申请》，要求被申请人按照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府令2013年第93号，自2013年12月1日起施行）的规定，将社会保障资金记入被征地农民社会保障资金财政专户个人分账户。被申请人收到申请后，认为该申请属于信访事项，按照《信访条例》转交给某区人民政府处理，未对申请人进行回复或告知，2019年1月14日，申请人不服被申请人对其要求将社会保障资金记入个人分账户申请未回复，向江苏省人民政府提出4起行政复议申请，江苏省人民政府依法予以受理。

【复议结果】

在复议期间，申请人撤回了复议申请，复议程序终止。但复议机关仍然对本案的争议焦点等问题进行了阐释，复议机关认为，本案争议焦点为宿迁市人民政府是不是被征地农民社会保障的责任主体。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》《关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》（苏政办发〔2017〕34号，2017年3月2日印发）相关规定，宿迁市人民政府负有做好被征地农民社会保障的法定职责，应当依法履职。

【专家点评】

行政复议多元化功能的有机统一——评臧某等187人不服宿迁市人民政府未履行职责案

周佑勇

东南大学法学院教授

中国法学会行政法学研究会副会长

根据行政复议法和行政复议法实施条例的规定，行政复议具有“解决行政争议”“监督依法行政”“保护或救济公民权益”等多元化功能。然而，如何实现多元化功能的有机统一，是从立法到实践都需要破解的难题。臧某等187人不服宿迁市人民政府未履行被征地农民社会保障职责行政复议案（以下简称臧某复议案），系作为复议机关的江苏省人民政府（以下简称省政府）成功借助行政复议实质性化解纠纷的功能优势，实现行政复议多元化功能有机统一的典型案例，为解决重大敏感、群体性矛盾纠纷提供了范例。

(一)创新协调调解机制，有力推进实质性化解争议

囿于行政机关本位主义，部分复议机关未能把实质性化解行政争议作为行政复议的首要任务。进而，大量原本可能通过协调对话、和解、调解等方式解决的纠纷被推入法院。这在增加当事人维权成本的同时，也让司法不堪重负。特别在行政复议法未能导入调解机制的背景下，复议机关完全有将行政纠纷外推的可能性。这不仅导致行政复议程序本身被虚置，还造成其与监督行政、权利救济功能的脱节。

同时，由于司法审查的终局性和有限性，导致相对人将实质性纠纷解决寄托于信访，而信访部门又将之寄托于行政复议、行政诉讼，由此形成恶性循环，给政府自身带来不必要的压力。显然，如果行政复议中解决纠纷的功能“失灵”，则在面临重大敏感、群体性等矛盾纠纷时，不仅容易使民众对政府丧失信任，而且会严重破坏法治政府建设进程。

本案中，作为复议机关的省政府在正式启动复议审查程序前，创新性地科学嵌入协调调解机制，使纠纷得以实质性化解。这不仅完全避免了前述情形的发生，还通过定纷止争恢复了行政复议应有的信服力和信任度。从本案处理进程可以看到，省政府并未完全以复议机关身份自居而仅仅局限于审查法律适用问题，而是主动以“调解员”的中立身份展开复议活动。在整个纠纷的解决过程中，省政府没有作出任何具有约束力的决定。

相反，省政府更多地充当了争议双方的“顾问”，一方面与复议被申请人进行意见交流和对策商讨，另一方面与复议申请人展开诉求沟通和适当引导，用以鼓励争议双方讨论、对话和解决。由此，作为“调解员”的省政府以非对抗的方式帮助双方识别真实问题、构建讨论框架并生成预期结果选项。省政府的沟通协调为双方达成“双赢”决议奠定基础，最终促成双方达成和解，并以申请人撤回复议申请而告终,实质性化解了此行政争议。

无疑，本案调解机制的导入传递出“行政复议能彻底解决争议”的有效信号。从现行制度上看，我国行政复议法对在行政复议中是否可以适用调解并未明确表态，虽然行政复议法实施条例规定部分案件可以适用和解或调解，但其范围十分有限，且对其具体程序也未加以明确规定，由此极大影响了其制度功能的有效发挥。本案主要涉及被申请人未履行职责，省政府通过导入调解机制，协调指导被申请人正确履行职责，引导申请人达成协议，从而达到实质性解决纠纷的目的，真正做到了“案结事了”。

为此，一方面本案在某种程度上可以视为是对复议调解制度进行必要完善和有益补正的范例，另一方面也表明在解决行政不作为、给付行政等领域行政纠纷时嵌入调解机制的必要性和有效性。

(二)法定职责必须为，有效促进行政机关依法履职

本案的另外一个显著特征是，导入调解机制并非抛弃法律原则的“和稀泥”，而是坚持依法办案与化解矛盾并重，根据“法定职责必须为”的职权法定原则，在依法确认被申请人存在未履行法定职责的前提下展开调解活动。

法定职责必须为，否则即构成违法的行政不作为。这里关键是如何认定“法定职责”。这也正是本案争议的焦点，即宿迁市人民政府是否具有履行“被征地农民社会保障的法定职责”。由于《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规对此并未作出明确的规定，由此在以往的集体土地征收补偿安置工作中，市、县人民政府往往认为所属土地行政主管部门是履职主体，而自己不是适格被申请人，这在一定程度上造成了政府和相关部门相互推诿、责任空转。

为此，本案复议机关根据《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府令2013年第93号）关于“县级以上地方人民政府统一负责本行政区域内的征地补偿和被征地农民社会保障工作”的规定和江苏省人民政府办公厅《关于严格落实社会保障切实做好征地补偿安置工作的通知》（苏政办〔2017〕34号）关于“征地补偿安置工作的责任主体是地方政府”的规定，依法确定宿迁市人民政府负有履行被征地农民社会保障的法定职责，并将其列为适格被申请人，从而及时制止了行政机关的不作为，有效促进其依法履行法定职责，充分发挥了行政复议监督依法行政的功能。

在本案中，除了对“法定职责”的来源作出了合理的解释和认定之外，还通过创新调解机制，引导下级机关正确履行法定职责。相较于做成生效的行政复议决定书命令被申请人作为而言，非正式的调解机制所具有的“柔性”更容易让下级机关接受并主动履行职责。本案经验对促进复议制度发展和完善提供了全新的视角和样本，充分展示了行政复议在监督依法行政中的重要作用。

(三)有权利必有救济，切实保护相对人合法权益

实践中，如果被征地农民合法权益被侵害时得不到及时有效救济，则极易引发群体性事件。本案中，由于被征地农民的社保未得到落实，申请人权益受到侵害是一个不争的事实。然而，社保问题涉及的不是一个简单的行政决定，而是如何利用财政资金实现保障的问题。

由于被申请人拥有一定的财政自主权，在农民社保没有财政预算的前提下，复议机关以复议决定正式命令被申请人兑现申请人的社保，被申请人完全可以以无财政资金为正当理由进行推脱。虽然，发布有利于申请人的复议决定可以实现法律上的正义，但被申请人不予兑现最终损害的还是失地农民。为此，如何让被申请人主动履行职责，让申请人的合法权利得到及时有效救济，是实质性解决本案争议的关键。

针对前述问题，省政府除了科学导入调解机制、切实沟通申请人诉求之外，还在复议过程中充分发挥行政首长负责制的优势，由主要领导出面，主动与地方政府负责人展开沟通交流，提出建设性意见建议。同时，结合过错责任追究机制，对失职人员进行追责问责，倒逼地方政府依法行政、主动履职。由此，本案的复议机关着眼于真正实现对相对人的权利救济，保护其合法不受失职行为的侵害，充分彰显出行政复议制度在保护行政相对人权益方面的功能优势。

(四)小结：有机统一行政复议多元化功能

从域外的情况看，诉讼外替代性争议解决机制已成为实现政府治理现代化的重要手段。在我国，由于长期局限于行政争议不适用调解这一传统观念，非诉纠纷解决机制的建构成为我国法治政府建设缺失的一环。为深刻把握矛盾纠纷化解规律与发展趋势，推动多元化纠纷化解体系建设，促进国家治理体系和治理能力现代化，习近平总书记在中央政法工作会议上明确提出要“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。这意味着处在“司法最后一道防线”前端的行政复议必须着力强化实质性化解纠纷的积极作用。

本案中，一方面复议机关通过创新协调调解机制，实质性化解了本案行政争议，由此充分彰显了行政复议在制止侵权、维护权益和填补损失方面特有的便利性、专业性、效率性。另一方面，复议机关并没有停留在诠释法律本身，而是以实质性解决纠纷为导向，以有效救济相对人权益为目的，通过更进一步发挥行政监督功能，既有效促进了行政机关依法履职，也切实保护了相对人合法权益。这为破解行政复议多元化功能长期隔离而无法融合的难题做出了有益尝试，一定程度上实现了行政复议多元化功能的有机统一，为推进法治政府建设落下重重一笔。