马某诉安徽省人民政府土地征收案

【指导要点】

1.土地征收必须确定征地范围；

2.土地征收必须查清地类和权属，并符合规划用途；

3.土地征收应当履行告知、确认、听证程序；

4.国务院行政复议裁决制度的理解和适用。

【基本案情】

2007年7月8日，安徽省颍上县人民政府逐级上报建设用地项目呈报材料，申请征收颍上县慎城镇集体土地15.5664公顷。2007年12月28日，被申请人安徽省人民政府（以下简称被申请人）作出皖政地〔2007〕473号批复，批准了上述用地申请。申请人马某（以下简称申请人）的承包地位于拟征地范围内。

2008年8月15日，颍上县人民政府逐级上报建设用地项目呈报材料，申请征收颍上县慎城镇、江口镇、十八里铺镇集体土地15.8002公顷。2009年2月5日，被申请人作出皖政地〔2009〕54号批复，批准了上述用地申请。申请人使用的宅基地位于勘测定界图图示确定的拟征地块范围内。

【复议决定】

复议机关撤销了被申请人作出的皖政地〔2007〕473号批复，理由为，就皖政地〔2007〕473号批复，该批次用地，勘测定界图图示与勘测定界坐标点一致。根据上述勘测定界材料，本批次征地共涉及4个地块，地块1位于慎城镇颍阳社区，地块2约一半位于颍阳社区，另一半位于尤岗社区，地块3和地块4均位于尤岗社区。

但是，征地报批材料中工作人员在土地利用现状图和土地利用总体规划图上分别标注的地块形状和位置与勘测定界图不完全一致，并且存在被征收土地所有权人认定错误和征地程序缺失问题：一是本批次征地报批材料“一书四方案”中将本批次征收的4个地块全部认定为尤岗社区所有；二是地方政府在征地报批前仅向尤岗社区进行了告知、确认，未向颍阳社区居委会及颍阳社区被征地农户进行告知、确认，且在征地报批材料附具的《征地情况调查确认表》上签名的300名农户均不是本批次征地涉及的被征地农户。考虑到本案被征收土地已用于颍上第一中学等项目建设，征地补偿款也已经发放，国务院裁决确认皖政地〔2007〕473批复违法。

就皖政地〔2009〕54号批复，该批次用地存在勘测定界图图示与勘测定界坐标点不一致，勘测定界材料本身矛盾，不能确定用地位置问题。如果依据图示标注的地块确定征地位置，地块位于申请人所在的尤岗社区土楼队；如果依据坐标点确定征地位置，地块位于尤岗社区朱庄境内，不涉及申请人所在的土楼队。考虑到本批次征地具体行政行为的内容并不确定，且无论依据图示还是依据坐标点确定位置的地块均未开始使用，补偿款也未发放，国务院裁决撤销了皖政地〔2009〕54号批复。

【专家点评】

农村集体土地征收的基本构成要素——评马某诉安徽省人民政府土地征收案

王敬波

中国政法大学法治政府研究院院长、教授

中国法学会行政法学研究会秘书长

新中国成立70年来，我国的土地征收制度从新中国成立之初的农民个人私有土地征收，到农业生产合作社时期形成的集体所有土地征收，随着改革开放以来经济发展的加快，土地征收制度逐步纳入法制建设轨道，特别是1986年《土地管理法》颁布以来，我国土地征收制度不断完善，相关法律法规越来越系统全面。

然而，由于长期以来我国农村集体土地产权不完整，以及个别地方政府“土地财政”的利益驱使，政府的土地征收行为出现异化现象，主要表现在：征地范围过宽，超出了为公共利益所需的范围；土地征收权行使的程序不规范，侵害了被征收农民的知情权、参与权和申诉权；征地补偿标准普遍偏低，局限在土地原产值倍数或维持原生产生活水平。对征地权行使过程监督的缺乏，使得征地权不断膨胀，导致农民集体和个人利益极易遭受严重损害。

实践中，土地征收纠纷往往具有牵扯面广、矛盾尖锐、成因复杂的特点，且一旦供地建设完成，往往具有不可逆性。行政复议制度作为一项行政机关的内部自我纠错机制，相较于行政诉讼制度具有灵活简便、全面高效的优点，对解决土地征收纠纷，规范和监督行政机关依法行使征收权发挥着重要作用。

(一)案例分析

马某诉安徽省人民政府土地征收案实际上是两个案件，是马某等人对安徽省人民政府作出的两个行政复议决定不服向国务院申请裁决，针对的原行政行为分别是安徽省人民政府作出的两个农村集体土地征收批复，即皖政地〔2007〕473号批复和皖政地〔2009〕54号批复。

关于皖政地〔2007〕473号批复，核心问题在于被征收土地所有权人认定错误和征地程序缺失问题。一是本批次征地报批材料中错误地将位于颍阳社区的地块认定为尤岗社区所有；二是地方政府在征地报批前仅向尤岗社区进行了告知、确认，未向颍阳社区居委会及颍阳社区被征地农户进行告知、确认，且在征地报批材料附具的《征地情况调查确认表》上签名的300名农户均不是本批次征地涉及的被征地农户。

考虑到本案被征收土地已用于学校等项目建设，征地补偿款也已经发放，国务院裁决确认皖政地〔2007〕473号批复违法。关于皖政地〔2009〕54号批复，核心问题在于行政行为的内容不确定。由于勘测定界图图示与勘测定界坐标点不一致，勘测定界材料本身矛盾，造成不能确定征收土地范围，从行政法理上来说该土地征收行为不成立。

考虑到争议地块均未开始使用且补偿款也未发放，国务院裁决撤销了皖政地〔2009〕54号批复。虽然这两个案件的核心问题各有不同，但是通过国务院的行政裁决，我们清晰地看到了土地征收的基本构成要素：一是土地征收必须确定征地范围；二是土地征收必须查清地类和权属，并符合规划用途；三是土地征收应当履行告知、确认、听证程序。

第一，土地征收必须确定征地范围。在征地审批工作中，勘测定界材料是确定征地位置和面积的基础依据。原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第10条规定，建设项目用地呈报说明书应附具有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书。勘测定界图由图示与坐标点共同框定拟征地范围红线。

第二，土地征收必须查清地类和权属，并符合规划用途。我国实行土地用途管制制度，《土地管理法》第4条规定，土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。《物权法》第28条规定，因人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定等生效时发生效力。《土地管理法实施条例》第19条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标。因此，土地征收必须查清地类和权属，并符合规划用途。

第三，土地征收应当履行告知、确认、听证程序。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中对土地征收程序作出了具体规定：“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”需要注意的是，征前程序中的告知对象不仅包括农民集体还包括被征地的具体农户。

(二)典型意义

第一，本案是一起典型的政府违法征收农村集体土地案件，从拟征地范围红线的绘制，到现状图及规划图上位置的标识，到土地权属的认定，再到征前程序的履行，错漏频出，值得相关部门引以为鉴。土地征收行为比较复杂，不仅涉及权属、地类、规划计划等实体问题，还涉及征前告知确认听证程序问题；涉及国务院及主管部门的规范性文件；涉及省市县乡村多个层级和土地、农村、林草、社保甚至发改、环保、住建等多个部门。依法办理土地征收事项要求具体工作部门和人员一定要以人民为中心，扎扎实实、兢兢业业办好每个步骤。

第二，本案对推动征地机关重视行政告知，贯彻落实正当行政程序具有重要意义。当前，我国土地征收纠纷中的问题多集中在征地报批前告知、确认、听证程序履行不到位，被征地农民知情权保障不充分上。行政告知是正当程序的重要一环，直接影响行政行为的效力和行政程序的正当性。健全完善的征收程序能够有效保障公民财产不受非法侵犯，防止行政征收实施过程中出现暗箱操作，过程不透明，被征收人参与不够。坚持公开原则、听证原则和参与原则，对征收的目的进行公开，让民众进行评议，对征收的法律依据进行公开，对征收的流程以及征收的补偿标准和结果进行公开。确保行政相对人能够有效参与到行政征收过程中，使其了解利害得失，避免事后纠缠不清，矛盾升级。

第三，本案属于国务院最终裁决，系行政复议法第14条规定的特殊的行政复议制度，有助于正确理解和适用国务院行政复议裁决制度。申请国务院裁决的案件，往往重大、复杂，比如涉及省级人民政府作出的征地决定的案件，涉及的人数众多，利益关系复杂。此类案件办理难度较大、办理要求较高、办理时限较长；同时，国务院的裁决是最终裁决，必须慎之又慎。国务院裁决案件的审查对象，不同于一般的行政复议，它既包括国务院部门或者省级人民政府的具体行政行为，也包括就具体行政行为作出的原级行政复议决定。

国务院的行政复议裁决职责之前由原国务院法制办公室承担，2018年党和国家机构改革后，裁决职责现由司法部承担，其内设行政复议与应诉局，具体承担办理国务院行政复议裁决案件、指导监督全国行政复议工作等职责。近年来，国务院裁决坚持以化解行政争议为主线，通过监督国务院部门和省级人民政府依法行政，提升行政执法水平，加快推进法治政府建设；通过切实维护群众的合法权益，坚持以人民为中心，让群众通过每一起裁决案件感受到公平正义，保障人民群众的幸福感、获得感和安全感。

(三)拓展思考

根据现代政府理念，政府凭借行政权力启动行政征收，必须严格限定在公共利益目的的范围和程度内，而不能凭自己的意志任意行使。也就是说，行政征收权必须依附于公共利益的需要才能存在，而不能单独行使。这一点在我国立法上也有明确体现，《土地管理法》第2条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，政府实行土地征收的前提条件应为出于公共利益需要。

然而，由于公共利益具有不确定性特点，长期以来缺乏公共利益的判定标准，致使公共利益目的虽为土地征收的法定要件，却难以对其进行合法性审查。马某诉安徽省人民政府土地征收案中其实也体现了这一问题，本案申请人针对两个批复均提出了不符合公共利益的主张，但在国务院裁决中并没有充分回应申请人的这一主张，究其根本也在于公共利益的审查缺乏标准。

值得庆幸的是，2019年8月26日公布的新修改的《土地管理法》（2020年1月1日实施）对公共利益作出了界定，第45条明确规定了可以实施土地征收的公共利益目的范围，为行政复议机关对土地征收行为的公共利益目的审查提供了明确依据，复议机关终于可以不再“打擦边球”而是直接对征收目的的合法性进行审查。